Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 23 lipca 1992 r. nr DPC II/I-11-172/92/4459 Prezes Głównego Urzędu Ceł utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Celnego w K. z dnia 19 marca 1992 r. nr 06-PC-456-91/91, której mocą odmówiono spółce "H." w S. zwrotu należności celnych, wymierzonych decyzjami zawartymi w 21 zgłoszeniach celnych dokonanych w okresie 6 października - 24 listopada 1991 r. Podstawę odmowy zwrotu należności celnych stanowiło stwierdzenie, że stosownie do par. 2 rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 31 sierpnia 1990 r. w sprawie trybu zwrotu należności celnych pobranych od towarów przywiezionych z zagranicy i zużytych przy wyrobie towarów wywiezionych w obrocie towarowym z zagranicą, /Dz.U. nr 64 poz. 383/, a o takie należności w sprawie niniejszej chodzi, wniosek o zwrot należności wraz z załączonymi dokumentami powinien być złożony równocześnie ze zgłoszeniem towaru do odprawy celnej. Wniosek spółki "H." został złożony w dniu 27 grudnia 1991 r., a więc po dokonaniu wywozu towaru za granicę, co nastąpiło w dniach 25 października i 28 listopada 1991 r.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka "H." w S. wnosiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Głównego Urzędu Ceł i zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 80 ust. 1 w związku z art. 83 ust. 3 prawa celnego oraz uchybienia procesowe polegające na naruszeniu art. 64 par. 2 Kpa.
W odpowiedzi na skargę Prezes Głównego Urzędu Ceł wnosił o jej oddalenie i podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zawarty w zaskarżonej decyzji pogląd, że w związku z treścią par. 2 rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 31 sierpnia 1990 r. w sprawie trybu zwrotu należności celnych pobranych od towarów przywiezionych z zagranicy i zużytych przy wyrobie towarów wywiezionych w obrocie towarowym z zagranicą /Dz.U. nr 64 poz. 383/ złożenie wniosku o zwrot takich należności po dokonaniu odprawy celnej wywozowej "czyni wniosek nieskutecznym", nie znajduje podstaw w prawie.
Na uzasadnienie tego poglądu Prezes Głównego Urzędu Ceł powołał się na wykładnię tego przepisu zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 1992 r. III SA 1574/91. W związku z tym należy zauważyć, że istotnie, początkowo Naczelny Sąd Administracyjny przyjął tego rodzaju wykładnię. Następnie jednak od wykładni tej odstąpił, uznając nawet, że z obowiązujących przepisów "nie wynika, by zwrot należności celnych nie mógł nastąpić w przypadku złożenia wniosku po upływie 30 dni od wywozu towaru /wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1992 r. III SA 478/92/. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela kierunek interpretacji wyrażony w tym ostatnim wyroku.
W polskim systemie prawnym prawa i obowiązki obywateli regulowane są wyłącznie ustawami. Przepis art. 23 obowiązującej obecnie Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426/ przewiduje ponadto możliwość upoważnienia Rady Ministrów na podstawie szczególnej ustawy do wydawania w określonym zakresie rozporządzeń z mocą ustawy. Taka szczególna ustawa jednak nie została wydana, sprawa niniejsza dotyczy stanu prawnego, który obowiązywał już wcześniej, a ponadto chodzi o rozporządzenie ministra, a nie Rady Ministrów.
Normy prawne dotyczące praw i obowiązków obywatelskich mogą być ustanawiane także w aktach wykonawczych do ustaw, w tym również w rozporządzeniach ministrów. Rozporządzenia takie jednak mogą być wydawane wyłącznie - jak to określono w art 42 ust. 2 Konstytucji RP, obowiązującej w dniu wydawania powyższego rozporządzenia - "na podstawie ustaw i w celu ich wykonania" czy też -jak mówi art. 56 ust. 3 cytowanej Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. - "w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień".
Powołane w zaskarżonej decyzji rozporządzenie Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą zostało wydane na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /Dz.U. nr 75 poz. 445/, w którym zawarto upoważnienie do określenia w drodze rozporządzenia tego Ministra trybu zwrotu należności celnych pobranych od towarów przywiezionych z zagranicy w postaci surowców, materiałów, półfabrykatów lub elementów kooperacyjnych, zużytych przy wyrobie towarów wywiezionych w obrocie towarowym z zagranicą. Dla oceny zakresu tego upoważnienia, w szczególności za dla udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy upoważnienie to pozwalało Ministrowi Współpracy Gospodarczej z Zagranicą na wprowadzenie przepisów ograniczających możliwość żądania zwrotu tych należności w czasie, istotne znaczenie mają trzy zwłaszcza okoliczności.
Po pierwsze - treść upoważnienia. Na jego podstawie Minister Współpracy Gospodarczej z zagranicą miał określić "tryb postępowania". "Tryb" za to tyle, co "ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metoda postępowania, sposób, system" /Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka, t. 3, Warszawa 1981, s. 540/. Wszystkie te określenia wskazują na to, że chodzi tu jedynie o zagadnienia formalno-proceduralne, nie zaś o zasady dochodzenia należności. Po wtóre - należy mieć na względzie, że omawiane upoważnienie znajduje się w ustawie, która zawiera odrębny i stosunkowo rozbudowany rozdział o postępowaniu celnym /art. 45-90 prawa celnego/. Trudno więc przyjąć, że co do tak ważnej kwestii jak termin złożenia wniosku i to pod rygorem jego nierozpatrywania w wypadku uchybienia tego terminu, ustawa nie wypowiadałaby się bezpośrednio, pozostawiając to do rozstrzygnięcia w akcie wykonawczym.
Wreszcie - po trzecie - nie można pominąć pozostałej treści art. 80 prawa celnego, w którym upoważnienie to zostało zawarte. W przepisie tym bowiem nie tylko ustanowiono samą zasadę zwrotu tego rodzaju należności /art. 80 ust. 1/ oraz ustalono, że od zwracanych należności nie płaci się odsetek /art. 80 ust. 3/, ale również zobowiązano organ celny do zwrotu należności w terminie 30 dni od dnia wywozu /art. 80 ust. 1/. Nie byłoby więc zrozumiałe, dlaczego termin, w jakim organ powinien zwrócić należność, miałby być regulowany ustawą, a dalej idący skutek, jakim jest ograniczenie możliwości złożenia wniosku w czasie - rozporządzeniem Ministra.
Wszystko to prowadzi do wniosku, że art. 80 ust. 2 prawa celnego nie upoważnia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą do określenia terminu, w jakim dopuszczalne jest złożenie wniosku, o którym mowa w cytowanym rozporządzeniu. Przepis par. 2 rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 31 sierpnia 1990 r. w sprawie trybu zwrotu należności celnych pobranych od towarów przywiezionych z zagranicy i zużytych przy wyrobie towarów wywiezionych w obrocie towarowym z zagranicą /Dz.U. nr 64 poz. 383/ zatem nie mógł wprowadzić ograniczeń możliwości złożenia wniosku o zwrot tych należności w czasie.
W konsekwencji wniosek taki może być złożony także po dokonaniu odprawy celnej wywozowej, a nawet po upływie terminu 30 dni od dnia wywozu towaru, gdyż określony w art. 80 ust. 1 prawa celnego termin 30 dni obowiązuje jedynie organ dokonujący zwrotu należności celnych, nie ograniczając w czasie praw osoby, która zamierza się domagać zwrotu tych należności. Wyjaśnił to już zresztą Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku z dnia 29 czerwca 1992 r. III SA 478/92.
Dokonując wykładni, która nie prowadziłaby do wewnętrznej sprzeczności systemu prawnego, można co najwyżej przyjąć, że w par. 2 omawianego rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą chodzi jedynie o zwrócenie uwagi na sytuację najbardziej typową. Warunkiem zwrotu cła bowiem jest ustalenie, że przy wyrobie towarów wywiezionych za granicę zostały zużyte towary przywiezione uprzednio z zagranicy, od których pobrane było cło. Ważnym środkiem dowodowym mogą w tym względzie okazać się oględziny wywożonego towaru przez funkcjonariusza celnego. Strona więc, która chce uchronić się przez ujemnymi konsekwencjami niemożliwości dokonania takiego ustalenia w związku z brakiem oględzin towaru oraz niedostatecznością innych środków dowodowych, a także strona, która pragnie, by organ celny zwrócił jej cło w terminie 30 dni od dnia wywozu towarów zgodnie z art. 80 ust. 1 prawa celnego, powinna być zainteresowana złożeniem wniosku o zwrot cła wraz z wnioskiem o dokonanie odprawy celnej wywozowej.
Skoro jednak nie oznacza to - jak wykazano wyżej - niedopuszczalności późniejszego złożenia wniosku, celowość istnienia tak rozumianego przepisu jest wątpliwa. Jak bowiem wynika choćby z niniejszej sprawy, przepis taki może prowadzić do różnego rodzaju nieporozumień.
Należy zresztą zauważyć, że omawiany przepis jest wadliwie sformułowany. Mówi on bowiem o konieczności złożenia wniosku o zwrot cła razem z "wnioskiem, o którym mowa w art. 50 ust. 1". Artykuł 50 ust. 1 prawa celnego zaś nie dotyczy jedynie wniosku o dokonanie odprawy celnej wywozowej, ale różnych wniosków o wszczęcie postępowania celnego. Dlatego zresztą, mówiąc o wnioskach, przepis ten używa liczby mnogiej, a nie pojedynczej.
Ponieważ na skutek wadliwej interpretacji par. 2 wyżej cytowanego rozporządzenia Prezes Głównego Urzędu Ceł naruszył ten przepis, w konsekwencji czego sprawa nie została rozpoznana pod względem merytorycznym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.