Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 20 listopada 1998 r. decyzję (...), utrzymująca w mocy decyzję Wojewody P. z 17 czerwca 1998 r., (...) w sprawie odmówienia Firasowi A., obywatelowi Syrii, zezwolenia na osiedlenie w Polsce.
Podstawą obu decyzji był art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach /tj. Dz.U. 1992 nr 7 poz. 30 ze zm./ w zw. z art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 114 poz. 739/, oraz - w odniesieniu do decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych - art. 127 par. 2 i art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa.
Skarżący, Firas A. odwołał się od tej ostatniej decyzji, wnosząc o uchylenie obu decyzji i zarzucając im naruszenie konstytucyjnych zasad ochrony małżeństwa i rodziny, a także art. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych a także art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z dnia 4 listopada 1950 r., ratyfikowanej przez Polskę 19 stycznia 1993 r. /mylnie określając ją w skardze jako akt Zgromadzenia Ogólnego Narodów Zjednoczonych, ratyfikowany "w 1992 r."/.
Skarżący przebywa w Polsce od września 1990 r., na podstawie paszportu i wizy, które ekspirowały w lipcu 1998 r., a więc krótko po terminie doręczenia decyzji Wojewody P., co nastąpiło 24 czerwca 1998 r. /Postępowanie w sprawie wszczęto 19 grudnia 1997 r./. Od października 1992 do listopada 1997 r. Firas A., jako stypendysta polski, studiował na Politechnice w P. Studia skończył w listopadzie 1997 r. Jest żonaty z obywatelką polską /związek zawarto 12 grudnia 1997 r./ i ma córkę /którą alimentuje/, urodzoną w 1994 r. ze związku pozamałżeńskiego z inną kobietą, obywatelką polską. Cudzoziemiec ma obiecaną pracę w firmie L.-T., zgodnie ze swym wykształceniem. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy zezwoleniem nr 599 z 9 stycznia 1998 r. udzielił zgody na zatrudnienie go jako młodszego inżyniera oprogramowania w firmie L.-T., która to firma deklaruje także na piśmie konkretną pomoc finansową i kredytową w uzyskaniu mieszkania.
Firas A. mieszkał - wedle własnego oświadczenia - w momencie rozpoczęcia postępowania administracyjnego w domu akademickim, czasem mieszkał też u żony.
Skarżący podał, że uczęszcza /nieformalnie, jako wolny słuchacz/ na studium doktoranckie na macierzystej uczelni.
Opinia Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z 6 kwietnia 1998 r. w kwestii wydania karty stałego pobytu Skarżącemu jest pozytywna.
Jako motywy odmownej decyzji Wojewody P. podano, iż "wnioskodawca nie udokumentował możliwości samodzielnej egzystencji, nie pracuje, nie dysponuje własnym lokum. Wspólnego zamieszkania nie zapewnia także żona, której dochody, w wysokości ok. 700 zł miesięcznie, nie zapewniają stabilizacji finansowej małżeństwa. Związek małżeński został zawarty w grudniu 1997 r., a więc brak uzasadnienia do uznania, że rodzinne związki Cudzoziemca są długotrwałe i ustabilizowane. Brak zgody na stały pobyt nie oznacza rozdzielenia rodziny. Wobec pozytywnej opinii Komendanta Wojewódzkiego Policji w P., zainteresowany może przebywać z rodziną, pracować i kształcić się, będąc w Polsce na podstawie wizy lub, po spełnieniu określonych przepisami wymogów, na podstawie karty czasowego pobytu."
Minister Spraw Wewnętrznych podzielił motywy decyzji Wojewody P., dodając, iż "deklarowana przez firmę "L.-T." chęć zatrudnienia cudzoziemca (...) nie jest dla organu rozpatrującego w żaden sposób wiążąca" i wskazując na konieczność uzyskania zgody Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy na zatrudnienie. Zgody tej udzielono dziewięć miesięcy wcześniej.
W odpowiedzi na skargę złożona do NSA Minister Spraw Wewnętrznych wnosząc o oddalenie skargi podał, iż "negatywne rozstrzygnięcie co do [tej] formy legalizacji pobytu Cudzoziemca nie oznaczają przecież jakiejkolwiek ingerencji w sferę życia małżeńskiego i rodzinnego" że " istotnym elementem podlegającym ocenie organu, są również związki łączące wnioskodawcę z krajem zamierzonego pobytu."(...) "organy administracyjne (...) doszły do wniosku, iż udzielenie (...) zezwolenia na pobyt stały byłoby przedwczesne. Należy bowiem stwierdzić, iż w świetle przepisów obowiązujących w dniu wszczęcia postępowania (...) decyzja (...) wydawana jest każdemu cudzoziemcowi na czas nieoznaczony i przesądza o uzyskaniu przez wnioskodawcę szeregu uprawnień. W związku z powyższym, a także wobec faktu, iż decyzja podejmowana jest na podstawie tzw. uznania administracyjnego, wydaniu decyzji powinno towarzyszyć pełne przekonanie organu administracyjnego o słuszności rozstrzygnięcia, co może nastąpić jedynie w przypadku zgromadzenia nie budzącego żadnych wątpliwości, materiału dowodowego." Dalej w odpowiedzi na skargę wyrażono pogląd, iż żadnej ze wskazanych przez Skarżącego więzi nie można uznać za trwałą, więzi rodzinnej, gdyż zawarcie związku małżeńskiego nastąpiło zaledwie tydzień przed złożeniem wniosku o pobyt stały, "co tym samym czyni niemożliwym dokonanie trwałości tego związku". Za kolejny element wskazano "brak zatrudnienia" dodano też, że "Cudzoziemiec odrzuca istniejące możliwości legalnego podjęcia pracy w Polsce (...)" /nieco dalej stwierdzono, że dla wnioskodawcy "karta stałego pobytu traktowana jest (...) przede wszystkim jako instrument ułatwiający legalne zatrudnienie na terytorium Rzeczpospolitej /Polskiej"/. Wskazano też, że deklaracje Skarżącego co do podjęcia studiów doktoranckich "pozostają jedynie w sferze intencji".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 listopada 1998 r. wymaga uchylenia, ponieważ zawiera uchybienia w zakresie pełności materiału faktycznego i jego oceny, co powoduje, że w sprawie zachodzi naruszenie przepisów prawa materialnego /art. 13 ustawy o cudzoziemcach z 1963 r. i art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka/, a nadto postępowanie w sprawie było prowadzone poniżej poziomu rzetelności, jakiego wymaga Kpa.
Ustawa o cudzoziemcach z 1963 r. w swym art. 13 nie wskazuje dokładnie przesłanek, jakie powinna spełnić osoba ubiegająca się o kartę stałego pobytu. Ustawa ta pochodzi z okresu, gdy nie istniała nawet sądowa kontrola decyzji administracyjnych, decyzje zaś w wielu wypadkach, które dziś wyraźnie co wymagań treściowych precyzuje prawo materialne, w owym czasie były uważane za wynik uznania administracyjnego. Oczywiście postępująca praktyka doprowadziła do tego, że na tle art. 13 ustawy o cudzoziemcach z 1963 r. mimo jego lakoniczności wytworzyły się pewne standardy. I tak, za przesłankę decydującą o możliwości osiedlenia cudzoziemca w Polsce uznaje się trwałość jego więzi prywatnych, rodzinnych i zawodowych na terenie polski, możliwości legalnego zatrudnienia, perspektywy uzyskania zamieszkania, poszanowanie lokalnego porządku prawnego. Jednakże z uwagi na fakt, że standardy te są wynikiem interpretacji prawa, postępowanie w zakresie wyczerpującego sprawdzenia faktów o nich decydujących musi być szczególnie staranne, poddające się kontroli sądu i rzetelne.
Zgodnie z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, obejmuje ona wszystkie osoby znajdujące się na terytorium polski i poddane jego jurysdykcji. Tak więc Konwencja /w zakresie ochrony życia prywatnego/ znajduje zastosowanie także do cudzoziemców. Przepis o którym mowa, do komponentów życia prywatnego zalicza poszanowanie życia rodzinnego. W sprawie Skarżącego zainteresowanie organów administracji ograniczyło się do oceny jego związku małżeńskiego, jako zawartego w grudniu 1997 r., bezpośrednio przed wystąpieniem o zezwolenie na osiedlenie, co zdaniem organu administracji ma przesądzać o tym, że rodzinne związki Cudzoziemca nie są długotrwałe i ustabilizowane. Tymczasem związki rodzinne po pierwsze nie oznaczają tylko więzi wynikających z małżeństwa, lecz związków trwałych w ogólności, nawet, jeśli nie są zalegalizowane /Np. sprawa Keegan v. Irlandia 26.5.1994, Kroon v. Holandia 27.10.1994 r. Z tego punktu widzenia w aktach administracyjnych brak materiału co do trwałości związku Skarżącego z okresu poprzedzającego formalizację związku/.
Więzi rodzinne obejmują sobą także więzi między rodzicami i dziećmi. Skarżący ma córkę, która alimentuje, urodzoną ze związku z polską obywatelką. W aktach sprawy brak jakichkolwiek informacji świadczących o tym, że organ administracji podejmował działania w celu wyjaśnienia tego, czy między skarżącym a jego córką istnieją kontakty i jakiego rodzaju. Nie wiadomo nawet w jakim trybie doszło do ustalenia ojcostwa, czy między ojcem i córką istnieje wzajemne zainteresowanie, przywiązanie, zależność, czy skarżący wykonuje władze rodzicielską itd. Tymczasem te kwestie w ustabilizowanym orzecznictwie na tle Konwencji wyznaczają standard oceny, czy względy na życie rodzinne mogą przemawiać za prawnym uregulowaniem sytuacji cudzoziemca, które pozwoli mu na pobyt w kraju, gdzie chce pozostać. Dotyczy to nawet /nie mających znaczenia w sprawie skarżącego/ kwestii wydalenia i deportacji, poddanych tzw. ochronie rykoszetowej, a więc takiej, gdzie tylko względy na życie rodzinne decydują o przyznaniu np. ochrony w zakresie prawa do sądu, którego cudzoziemiec może być skądinąd w zgodzie z Konwencją pozbawiony. Tym bardziej konieczne jest zajęcie się wskazanym aspektem życia rodzinnego w zakresie, którego dotyczy sprawa Skarżącego. Standard Konwencji Europejskiej musi być bowiem respektowany w warunkach blankietowości i ogólnikowości uznania administracyjnego, zawartego w treści art. 13 ustawy o cudzoziemcach z 1963 r.
Niedopuszczalna jest także ocena trwałości związków z Polską traktowana jako ocena długotrwałości i ustabilizowania małżeństwa, czego dokonano w odpowiedzi na skargę. Czym innym jest prognoza co trwałości małżeństwa /nie jest właściwe wypowiadanie się na ten temat przez organ administracyjny/ a czym innym wymagana przez ustawę ocena związków Cudzoziemca z Polską i trwałości tych związków.
W sprawie brak jest analizy oferty pracy złożonej Cudzoziemcowi przez zamierzająca go zatrudnić firmę, wraz z skonkretyzowaną propozycją pomocy finansowej w rozwiązaniu jego problemów mieszkaniowych. Nie zadbano o sprawdzenie, jak długo taka oferta będzie wiążąca.
Mimo deklarowanej staranności w prowadzeniu postępowania administracyjnego nie było ono rzetelne. W szczególności organ administracyjny w piśmie z zaleca Skarżącemu uzyskania pozwolenia, które w rzeczywistości było już udzielone w dziewięć miesięcy wcześniej. Przeoczenie to podważa wiarę w rzetelność prowadzonego postępowania i nie przyczynia się zbudowania zaufania, że decyzję organu administracji oparto na wszechstronnym zgromadzeniu faktów i starannej ich analizie.
Nierzetelne jest prowadzenie postępowania administracyjnego w taki sposób, że jego długotrwałość sprawia, iż dokumenty, na podstawie których Cudzoziemiec przebywa w Polsce ekspirują krótko po doręczeniu mu decyzji pierwszej instancji, co powoduje, iż w celu zalegalizowania dalszego pobytu musi wyjechać do macierzystego kraju. Optymizm organu administracji, iż "negatywne rozstrzygnięcie co do formy legalizacji pobytu Cudzoziemca nie oznaczają przecież jakiejkolwiek ingerencji w sferę życia małżeńskiego i rodzinnego" nie jest zasadny na tle praktyki /na tle stosowania Konwencji Europejskiej/ nakazującej ocenę sytuacji cudzoziemca z punktu widzenia ewentualnego naruszenia jego prawa do prywatności /życia rodzinnego/ dokonywać nie z punktu widzenia kryteriów formalnych i hipotetycznych, ale faktycznych i realnych.
Zapytanie skierowane do Rektora Politechniki P., czy Skarżący jest uczestnikiem studium doktoranckiego, skoro on sam podaje, że tylko nieformalnie na to studium uczęszcza, jest sformułowane źle. Prawdziwa odpowiedź Rektora, że Skarżący nie jest uczestnikiem studiów doktoranckich i nie ma otwartego przewodu doktorskiego jest uznana za dowód braku prawdomówności Skarżącego w sytuacji, gdy to organ administracji zapytał nie o to, co Skarżący twierdził w swej korespondencji z organem administracji, a potem zarzucał mu, że jego zamiar studiów doktoranckich pozostaje tylko "w sferze intencji".
Nie pogłębia zaufania do rzetelności postępowania administracyjnego stwierdzenie, iż "Cudzoziemiec odrzuca istniejące możliwości legalnego podjęcia pracy w Polsce (...)", skoro Skarżący wyraźnie do takiego celu dąży, a to organ administracji przeoczył istnienie zezwolenia na podjęcie zatrudnienia w Polsce. W sprzeczności z tą oceną pozostaje twierdzenie, iż dla Wnioskodawcy "karta stałego pobytu traktowana jest (...) przede wszystkim jako instrument ułatwiający legalne zatrudnienie na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej". Jest to wewnętrzna sprzeczność oceny dokonanej i wyrażonej przez organ administracji.
Naczelny Sąd Administracyjny wyraża także zasadnicze zastrzeżenia co czynienia zarzutu skarżącym, iż realizując swe uprawnienia "traktują je instrumentalnie". Jest to dobre prawo każdego ubiegającego się o załatwienie jego sprawy, więcej, jest to cecha każdego realizującego swe prawo podmiotowe - czy to publiczne, czy w sferze prywatnoprawnej. Natomiast nadużycie tego prawa, oparcie wniosku na fałszywych czy niedozwolonych faktach i przesłankach może spotkać się z negatywną reakcją w postaci odmowy załatwienia sprawy, lub z innymi negatywnymi, wskazanymi przez prawo następstwami, właściwymi dla danego wypadku. Sam zarzut "instrumentalności" zgłoszenia wniosku, jako określenie tego, ze Skarżący ma interes w zgłoszeniu wniosku i załatwieniu go po jego myśli nie może być uznany za wyraz naganności postępowania Skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd organu administracji, iż uznanie administracyjne oznacza /ale tylko między innymi/, iż skoro "decyzja podejmowana jest na podstawie tzw. uznania administracyjnego [to] wydaniu decyzji powinno towarzyszyć pełne przekonanie organu administracyjnego o słuszności rozstrzygnięcia, co może nastąpić jedynie w przypadku zgromadzenia nie budzącego żadnych wątpliwości materiału dowodowego." Jak wynika z oceny postępowania administracyjnego dokonanego przez sąd w tej sprawie, materiał dowodowy zarówno zawiera luki, jaki i budzi wątpliwości. Musi być zatem uzupełniony, a wątpliwości wyjaśnione. Już na marginesie sąd dodaje, że pojęcie uznania administracyjnego nie wyczerpuje się w określeniu podanym przez organ administracji. Sąd w szczególności podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 28 lutego 1991 r. SA/Gd 1188/90, że "prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w świetle przepisów prawa materialnego zapewnić ma spełnienie warunków określonych w Kpa wymagań co do sposobu przeprowadzenia postępowania" i że uchyleniu podlegają także decyzje "w których organ administracji orzeka na podstawie przepisu zawierającego pojęcia nieostre lub wręcz na podstawie przepisu pozostawiającego rozstrzygnięcie w pełni jego uznaniu". Szczególnie zaś w sprawach dotyczących cudzoziemców NSA wielokrotnie dawał wyraz /np. z dnia 21 października 1993 r. V SA 1317/93; z dnia 27 maja 1994 r. V SA 659/94; z dnia 10 sierpnia 1992 r. V SA 78/92/ konieczności takiego przygotowania uzasadnienia decyzji uznaniowych, aby "dały się" bez wszelkich wątpliwości skontrolować przekonując nie tylko organ administracji, lecz także kontrolujący sąd o trafności rozstrzygnięcia, a sposobem prowadzenia postępowania umacniały zaufanie zainteresowanego, do rzetelności działania polskich organów władzy publicznej.
W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji.
Orzeczenie w sprawie kosztów postępowania oparto na art. 55 ust. 1 wyżej powołanej ustawy.