Uzasadnienie
Aleksander L., obywatel Białorusi, zaskarżył postanowienie Komendanta Głównego Policji z 12 lipca 1999 r. (...) utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z 15 czerwca 1999 r. (...) zawierające negatywną opinię w kwestii ubiegania się przez Skarżącego o kartę czasowego pobytu.
Skarżący, noszący uprzednio nazwisko G. /zmiana nazwiska nastąpiła w związku z zawarciem małżeństwa z Barbarą L. w styczniu 1999 r. i przyjęcia przy ślubie nazwiska żony/ przybył do Polski w 1995 r. na podstawie ważnego paszportu ZSRR i wizy. Mieszkał na Łotwie i - wedle zaskarżonego postanowienia - był obywatelem łotewskim i posługiwał się paszportem łotewskim. Natomiast wedle twierdzenia Skarżącego w lipcu 1996 r. ekspirował jego paszport radziecki /ZSRR/. Skarżący podaje, że po 1995 r. /rozpad ZSRR/ nie chciano mu wydać paszportu łotewskiego, ponieważ nie miał numeru identyfikacyjnego /odpowiednik polskiego numeru Pesel/, z uwagi na fakt przebywania za granicą w momencie, gdy te numery nadawano. W maju 1998 Skarżący został więc zatrzymany i "po sprawdzeniu, iż nie posiada ani dokumentów, ani wizy pobytowej, mieszka bez zameldowania utrzymując się z dorywczej pracy na która nie ma zezwolenia (...) został aresztowany i umieszczony w areszcie deportacyjnym", a następnie wydalony z terytorium RP, zaś jego dane osobowe znalazły się w wykazie osób niepożądanych w Polsce do 2003 r. W wykazie tym Skarżący figurował jako Alexandre G., obywatel łotewski.
W styczniu 1999 r. Skarżący na Białorusi zawarł małżeństwo z Barbarą L., obywatelską polską, przybierając jej nazwisko. Na Białorusi otrzymał paszport białoruski, ważny do 17 stycznia 2013 r. i na podstawie tego dokumentu wjechał do Polski. Złożył następnie wniosek o wydanie karty czasowego pobytu, a w ramach wymaganego przez przepisy postępowania opiniodawczego związanego z postępowaniem w sprawie zgody na pobyt czasowy, wydano zaskarżone postanowienie.
Jego motywy /podobnie jak motywy postanowienia pierwszoinstancyjnego/ powołują się na fakt godzenia przez Skarżącego w ład i porządek publiczny. Jako przemawiające przeciw Skarżącemu w tym zakresie podniesiono fakt powrotu na terytorium Polski mimo figurowania w wykazie osób niepożądanych. Przedstawiając okoliczności poprzedzające okres deportacji Skarżącego, w odpowiedzi na skargę napisano, iż "przytaczając różnorakie powody, natury przede wszystkim politycznej, usiłuje /Skarżący/ przekonać do swoich racji, iż nie było wręcz w ludzkiej mocy wyrobienie przezeń ważnego dokumentu, posiadanie którego mogłoby zalegalizować jego pobyt w Polsce". Skarżący natomiast podnosi, iż nie dopuścił się żadnego naruszenia prawa, poza tym, że rzeczywiście powrócił do Polski wbrew zakazowi administracyjnemu. Podkreśla, że obecny paszport i nazwisko ma legalnie i w zakresie ich zdobycia nie dopuścił się żadnych nieprawidłowości, mimo sugerowania ich w toku postępowania administracyjnego. Skarżący wyjaśnił także, iż na Białorusi panuje nakaz ruteniazacji pisowni nazwisk, za skutki czego nie może ponosić odpowiedzialności. Stwierdzenie to uczynił dlatego, iż w zaskarżonej decyzji wyrażono w tym względzie wątpliwości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Osoba figurująca w wykazie osób niepożądanych /co jest automatycznym następstwem wydalenia z terytorium Polski/ nie może do Polski przybyć przez okres karencji /w wypadku wydalenia dokonanego na własny koszt - dwa lata, w wypadku wydalenia dokonanego na koszt państwa - przez pięć lat/ i nie może legalizować swego pobytu w Polsce /w odniesieniu do wjazdu i uzyskania wizy - art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach - Dz.U. nr 114 poz. 739 ze zm.; w odniesieniu do zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony - art. 22 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy; w odniesieniu do osiedlenia się - art. 23 pkt 2 tej samej ustawy/. Umieszczenie w rejestrze jest więc negatywną przesłanką ustawową, której zastosowanie wiąże orzekające organy, nie zostawiając im marginesu ocennego, niezależnie od żadnych okoliczności. /Z tego punktu widzenia nietrafne jest spostrzeżenie wyrażone w odpowiedzi na skargę, jakoby wojewoda - orzekając o w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy mógł się ustosunkować do aspektu humanitarnego sprawy Skarżącego/.
Pozostawiając na boku aksjologiczną ocenę rygoryzmu i automatyzmu zaprezentowanego ujęcia normatywnego, należy wskazać, że jest to ujęcie bardzo dla cudzoziemca dotkliwe, zwłaszcza, że decyzje o wydaleniu z terytorium Polski cudzoziemców przebywających nielegalnie nie podlegają kontroli sądowej /art. 19 pkt 5 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm., mogący sam w sobie nasuwać wątpliwości konstytucyjne, z uwagi na wyłączenie prawa do sądu; kwestie te zostały wskazane w zapytaniu skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie V SA 402/99/. W tej sytuacji wszelkie restrykcje administracyjne, wiążące się z postępowaniem w sprawie, gdzie dochodzi do automatycznego zastosowania przesłanki negatywnej wynikającej z figurowania strony w wykazie osób niepożądanych, muszą być stosowane w sposób bardzo wyważony, z dbałością o nie wykroczenie poza ramy użycia środka koniecznego do osiągnięcia zamierzonego, ustawowego celu /zasada proporcjonalności charakteryzująca się nie wykraczaniem restrykcji władczej poza ramy konieczne w demokratycznym społeczeństwie.
Postępowanie o wydanie pozwolenia na pobyt czasowy wymaga zasięgnięcia opinii właściwego komendanta wojewódzkiego policji /art. 82 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach/. Opinia ta ma dotyczyć kwestii, które wchodzą w zakres działań policji i które są przydatne dla organów do których należy orzekanie w sprawie wydania lub odmowy wydania karty czasowego pobytu, m. in. z punktu widzenia ochrony ładu i porządku publicznego i perspektyw jakie - z tego punktu widzenia - wiążą się z zalegalizowanym na czas oznaczony pobytem cudzoziemca.
Każda opinia zawiera warstwę faktów i warstwę ocen. Tym sposobem ustawodawca zmierza do uzyskania przez organ orzekający wiedzy o zdarzeniach, które nie są mu znane a które znać może policji z uwagi na zakres swoich kompetencji i o prognozach bezkonfliktowego zamieszkania w Polsce przez cudzoziemca - z perspektywy policji. Sfera faktów dotyczy zdarzeń, a więc okoliczności obiektywnie istniejących, sprawdzalnych. Oceny zawierają natomiast stwierdzenia, które nie podlegają pełnej obiektywizacji i zależą od wyznawanej aksjologii, są w bardziej znaczącym stopniu narażone na zarzut subiektywizmu, są mniej sprawdzalne.
Obie sfery /faktów i ocen/ muszą przy tym dotyczyć zagadnień mieszczących się w zakresie celów i zadań policji, tak, jak są one ujęte w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - Dz.U. nr 30 poz. 179 ze zm./. Ustawa ta przewiduje, że zadania policji dotyczą: ochrony życia i zdrowia oraz mienia przed bezprawnymi zamachami, ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienia spokoju w miejscach publicznych oraz środkach transportu, wykrywania przestępstw i wykroczeń, a także zapobieganiu tym przestępstwom i wykroczeniom, jak również zjawiskom kryminogennym, zapobiegania zjawiskom kryminogennym.
Jak widać, zadania policji odnoszą się do istniejących i dopiero grożących zamachów, przestępstw, wykroczeń oraz grożących tymi zjawiskami patologii społecznych. Jest oczywiste, że wszelkie czynności policji w tym zakresie /rozdział 3 cytowanej ustawy/, a zwłaszcza pozyskiwanie informacji o osobie zdaniem policji stwarzającej zagrożenie, mocno wkracza w sferę prywatności i musi być dlatego ograniczone do niezbędnego minimum, określanego celem uzyskiwania informacji. Wymaga tego konstytucyjna /art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej/ zasada proporcjonalności ingerencji władzy w konstytucyjnie chronione prawa i wolności jednostki. Gdy idzie o pozyskiwanie wiadomości w celu sformułowania opinii, jaką ustawowo ma wyrażać policja, wyznacznikiem aktywności policji jest zasada, aby wkroczenie w prawa jednostki odbywało się tylko o tyle, o ile jest to konieczne w demokratycznym państwie i aby odbywało się w celach wskazanych w samej Konstytucji, w tym wypadku "dla ochrony bezpieczeństwa lub porządku publicznego" /art. 31 ust. 3 Konstytucji, uszczegółowiony w tym zakresie przez art. 13 ust. 1 pkt 3-4 ustawy o cudzoziemcach/. Wskazać należy w tym miejscu także art. 47 Konstytucji - przewidujący ochronę prywatności, odniesiona do "każdego" oraz art. 51 ust. 2 stwierdzający, iż "władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach, niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym". /Przepis ten ogranicza wprawdzie zakres swego działania do "obywateli", jednakże jest bardzo wątpliwe, czy powiodłaby się próba obrony poglądu o jego wyłączeniu w stosunku do cudzoziemców podlegających polskiej jurysdykcji/.
W wypadku, gdy /jak w rozpatrywanej sprawie/ o legalizację pobytu /w postaci zezwolenia na pobyt czasowy/ ubiega się osoba figurująca w wykazie osób niepożądanych /co - jak powiedziano wcześniej - stanowi automatycznie działającą przesłankę negatywną, którą organ orzekający o legalizacji musi uwzględniać z urzędu, bez żadnej możliwości decydowania w inny sposób/, zadanie policji w zakresie udzielania opinii jest znacznie uproszczone. Stanowisko policji /wyrażone w postaci zaskarżalnego postanowienia/ ogranicza się do podania do informacji, iż aplikant figuruje na wspomnianej liście. Podanie tej wiadomości jest bowiem przesłanką konieczną i wystarczającą zarazem dla negatywnej decyzji merytorycznej, w celu wydania której wymaga się opinii. W takim wypadku "opinia" ogranicza się w gruncie rzeczy do podania informacji o fakcie nieznanym organowi orzekającemu w postępowaniu legalizacyjnym i to o fakcie, przesądzającym skutek, jaki ma wywrzeć opinia. Opinia o osobach figurujących na liście osób niepożądanych zawiera więc tylko warstwę faktów. Nie musi i nie powinna zawierać żadnych wypowiedzi ocennych i aksjologicznych. Jest to po prostu zbędne: poinformowanie przez policję w "opinii" o wpisie na listę osób niepożądanych konsumuje potrzebę zajmowania się jakimikolwiek innymi ocenami dotyczącymi osoby opiniowanej. Co więcej w takiej właśnie sytuacji /gdy "opinia" ma dotyczyć osoby znajdującej się na wspomnianej liście/ wyjście w opinii poza podanie tego właśnie faktu jest wadliwe. Zbliżona sytuacja była znana polskiej praktyce dotyczącej opiniowania pracowników, kiedy to uznano, iż w opinii o pracy nie wolno podawać pewnych danych, szkodzących pracownikowi w zakresie poszukiwania pracy /stygmatyzacja negatywna na skutek opinii/. Skoro opiniowanie przez policję w sprawach legalizacji pobytu w Polsce, ma dotyczyć /jak uprzednio powiedziano/ okoliczności "wrażliwych", mocno wkraczających w sferę prywatności, stygmatyzujących w negatywny sposób opiniowanego, przeto w sytuacji, gdy podanie tych danych, ocen i prognoz, formułowanie wypowiedzi ocennych, z natury rzeczy wiążących się z dużym ryzykiem subiektywizmu, jest zbędne /bo kierunek załatwienia sprawy legalizacji przesądza - art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 2, art. 23 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach/. Opinia policji w wypadku osoby figurującej w wykazie osób niepożądanych, udzielana organom orzekającym o legalizacji ograniczać się więc musi tylko do podania informacji o tym fakcie. Wszelkie zaś superfluum w tym zakresie musi być uznane za wykraczającą poza konstytucyjną zasadę proporcjonalności niedozwoloną i stygmatyzującą ingerencję w sferę życia prywatnego opiniowanego. Opinia nie może bowiem wykraczać poza niezbędny cel: a mianowicie dostarczenie organowi administracji przesłanek koniecznych i wystarczających do wydania decyzji w kwestii czasowego pobytu. Do tego wystarcza podanie informacji o fakcie znajdowania się cudzoziemca na liście; zbędne /i będące przejawem naruszenia zasady proporcjonalności działania policji/ jest przytaczanie, analizowanie i ocenianie okoliczności jak do tego doszło, analiza wiarygodności wypowiedzi cudzoziemca "tłumaczącego się" z zachowań, które doprowadziły do umieszczenia go na wspomnianej liście, formułowanie prognoz co do tego, czy cudzoziemiec zagraża bezpieczeństwu i porządkowi, ocenianie jego życia osobistego i rodzinnego itd. Takie zaś dane, sądy, oceny w konkretnej sprawie formułowano na każdym etapie postępowania opiniodawczego: od decyzji pierwszej instancji, przez zaskarżoną decyzje i w odpowiedzi na skargę. W sprawie prowadzono rutynowy wywiad policyjny; jeżeli był on prowadzony w momencie, gdy policja już wiedziała o tym, że Skarżący figuruje na liście osób niepożądanych - był on zbędny: i z uwagi na stygmatyzujący /choćby wobec sąsiadów, otoczenia/ charakter takiego działania, jak i z uwagi na ekonomię /czas, pieniądze/ postępowania policyjnego.
W postępowaniu administracyjnym decyzja podlega uchyleniu, jeśli zawiera ona naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, albo gdy w postępowaniu naruszono przepisy, co mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli przez "wynik sprawy" rozumieć tylko ostateczny rezultat rozstrzygnięcia administracyjnego, to niezależnie od tego jak intensywnie postanowienie zawierające opinię i postępowanie poprzedzające jego wydanie naruszają konstytucyjną zasadę proporcjonalności ingerencji władzy w sferę prywatności jednostki, jeżeli tylko niezależnie od tego opinia zawiera informację o fakcie którego istnienie przesądza o zakazie legalizacji, wówczas zawsze trzeba byłoby przyjąć, że istniejące uchybienia nie mają wpływu na "wynik sprawy". Tym sposobem jednak w podobnych sytuacjach poza jakąkolwiek sankcją prawną pozostawałoby nawet drastyczne, w trwały sposób negatywnie stygmatyzujące jednostkę ustalenia, zbędnie wykreowane w postępowaniu administracyjnym. Dlatego w wypadkach podobnych do rozpatrywanego, gdy postępowanie administracyjne w zbędny sposób doprowadziło do negatywnych skutków w zakresie konstytucyjnie chronionych dóbr /zbędna, a więc nieproporcjonalna ingerencja w prywatność jednostki - art. 47 i art. 51 ust. 2 Konstytucji/, należy uznać, że pojęcie "wyniku sprawy", o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368/ obejmuje sobą także wykreowanie przez organ administracji zbędnych, negatywnych dla Skarżącego naruszeń jego konstytucyjnie chronionych dóbr.
W tej sytuacji na postawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ orzeczono jak w sentencji. W kwestii kosztów orzeczenie oparto na art. 55 tejże ustawy.