Uzasadnienie
W dniu 29 października 1990 r. Danuta Rz., prowadząca skład celny w W., zwróciła się do Dyrektora miejscowego Urzędu Celnego o pozwolenie na powrotny wywóz poza obrotem warunkowym oraz wystawienie towarowej listy przekazowej do Urzędu Celnego w K. - Oddział w O. na 600 sztuk wózków dziecięcych, 100 sztuk telewizorów czarno-białych i 1.512 sztuk zabawek elektronicznych, złożonych w tym składzie przez firmę z Singapuru.
W listopadzie 1990 r. Danuta Rz. skierowała do wymienionego organu celnego trzy podobne wnioski, które dotyczyły 752 kartonów papierosów "Monte Carlo" złożonych w składzie przez firmę z Wiednia, 4.920 sztuk radiomagnetofonów "International" złożonych przez firmę z Hamburga oraz 1.248 kartonów papierosów "Monte Carlo" złożonych przez wspomnianą firmę z Wiednia. W dniu 6 grudnia 1990 r. Danuta Rz. złożyła wniosek o pozwolenie na powrotny wywóz poza obrotem warunkowym oraz wystawienie towarowej listy przekazowej do Urzędu Celnego w O. na 4920 sztuk radiomagnetofonów oraz 2000 sztuk walkmanów, złożonych w składzie przez Towarzystwo Akcyjne z St. Petersburga.
Dyrektor Urzędu Celnego w W. postanowieniami z dnia 29 października 1990 r. nr 11766/1401/S/90 oraz z dnia 12, 14 i 15 listopada 1990 r. odpowiednio - nr 12308/1401/S/90, nr 12327/1401/S/90 i nr 12328/1401/S/90 oraz z dnia 6 grudnia 1990 r. nr 13135/1401/S/90 przekazał do Urzędu Celnego w K. sprawy dotyczące tych towarów. Zgodnie z treścią podanych wyżej postanowień wszystkie towary miały być dostarczone do Urzędu Celnego w K. - Oddziału Celnego w O. w terminie siedmiu dni. Jako osobę zobowiązaną do dostarczenia towarów do wspomnianego Oddziału Celnego wskazano w postanowieniach Zdzisława Rz.
Po upływie kilkunastu miesięcy Urząd Celny w K. podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy towary wymienione w postanowieniach Dyrektora Urzędu Celnego w W. zostały dostarczone w terminie do Oddziału Celnego w O. W wyniku stosownych czynności sprawdzających ustalono, że towary te nie zostały tam w ogóle dostarczone. W związku z powyższym ustaleniem Dyrektor Urzędu Celnego w K. wydał w dniu 31 marca 1992 r. pięć decyzji: nr 06-PC-506-180/91-41 /dot. towarów wymienionych w postanowieniu z dnia 29 października 1990 r. nr 11766/1401/S/90/, nr 06-PC-506-180/90-39 /dot. towarów wymienionych w postanowieniu z dnia 12 listopada 1990 r. nr 12308/1401/S/90/, nr 06-PC-506/91-37 /dot. towarów wymienionych w postanowieniu z dnia 14 listopada 1990 r. nr 12327/1401/S/90/, nr 06-PC-506-180/90-38 /dot. towarów wymienionych w postanowieniu z dnia 15 listopada 1990 r. nr 12328/1401/S/90/ oraz nr 06-PC-506-180/91-40 /dot. towarów wymienionych w postanowieniu z dnia 6 grudnia 1990 r. nr 13135/1401/S/90/; w decyzjach tych wymierzył cło i opłaty manipulacyjne dodatkowe za niedostarczenie towarów w terminie do Oddziału Celnego w O. Rozstrzygnięcie to, zarówno w części dotyczącej wymiaru cła, jak i opłaty manipulacyjnej dodatkowej, zostało wydane w całości w stosunku do składu celnego Danuty Rz. w W. Od powyższych decyzji Danuta Rz. złożyła pięć odwołań do Prezesa Głównego Urzędu Ceł.
W odwołaniach tych wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, jako wydanych "z naruszeniem prawa materialnego i procesowego". Odwołująca się wskazała, iż stwierdzenie, że Urząd Celny w W. nie otrzymał dowodu potwierdzającego dostarczenie towarów do Urzędu Celnego w K., nie może jeszcze przesądzać o tym, że "towary te wprowadzono na polski obszar celny z pominięciem odprawy". Zaznaczyła, że na przekazanie takiego dokumentu nie miała żadnego wpływu. Obowiązek przekazania określonych dokumentów między organami celnymi jest oparty na "wewnętrznych regulacjach aparatu celnego" i stwierdzenie, że dokumentów takich nie znaleziono, "obrazuje stan dokumentacji celnej", nie stanowi natomiast wystarczającego dowodu niewykonania odprawy celnej wywozowej.
Następnie Danuta Rz. podniosła, że wyrazem nadużycia prawa jest sposób ustalenia okresu, za jaki została ustalona opłata manipulacyjna dodatkowa. W konkretnych sprawach organy celne rażąco przekroczyły terminy przewidziane do podjęcia czynności zmierzających do ustalenia faktu dostarczenia towarów do wspomnianego Oddziału Celnego. W wyniku opieszałości tych organów została obciążona opłatą manipulacyjną dodatkową za okres 496 dni. Oznacza to, że za błędy organów celnych "płacić ma strona". W odwołaniu podniesiono następnie zarzut naruszenia art. 64 par. 4 Kpa przez niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania, o którym dowiedziała się dopiero z decyzji organu pierwszej instancji. W ten sposób została pozbawiona możliwości zapoznania się z aktami i złożenia wniosków dowodowych, co stanowiło naruszenie art. 10 Kpa. W odwołaniach podniesiono także zarzuty naruszenia innych przepisów postępowania administracyjnego: art. 7, art. 75, art. 77, art. 81 i art. 107 par. 3 Kpa, które - według twierdzeń Danuty Rz. - miało wpływ na wynik sprawy.
Odwołująca się zaznaczyła, że wystąpiła do firm - właścicieli towarów o nadesłanie informacji o miejscu ich przechowywania. Jednocześnie wyraziła gotowość udzielenia wszelkich informacji dotyczących daty odprawy oraz miejsca, w którym towary znajdowały się w dniu wnoszenia odwołań.
Prezes Głównego Urzędu Ceł, po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z dnia 29 września 1992 r. utrzymał w mocy wymienione wyżej decyzje Dyrektora Urzędu Celnego w K. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że skoro odwołująca się nie dopełniła obowiązku dostarczenia towarów w ustalonym terminie do wskazanego Urzędu Celnego, to wymierzenie cła i opłaty manipulacyjnej dodatkowej było uzasadnione.
Na powyższą decyzję Danuta Rz. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniosła bądź o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanych przez nią w mocy decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w K., bądź o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 1 par. 1 pkt 1, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 81 oraz 104 par. 1 Kpa przez odstąpienie od przeprowadzenia w sprawie dodatkowego postępowania w celu ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy oraz pozbawienie jej możliwości uczestniczenia w postępowaniu i złożenia wniosków i oświadczeń co do podstawy faktycznej rozstrzygnięcia.
Ponadto w skardze podniesiono, że organ odwoławczy utrzymał w mocy jedną decyzją pięć odrębnych decyzji organu pierwszej instancji, mimo że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości łączenia dwóch lub więcej spraw tej samej strony.
Prezes Głównego Urzędu Ceł w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu uznał, że w świetle materiałów sprawy fakt niedostarczenia towarów do Urzędu Celnego w K. - Oddziału Celnego w O. jest niewątpliwy, w związku z czym zasadność wymierzenia opłaty manipulacyjnej dodatkowej nie może być skutecznie podważona. Organ ten stwierdził, że gdyby wspomniane towary zostały dostarczone do Oddziału Celnego w O., to ich dostawca otrzymałby odpowiednie pokwitowanie, a skarżąca - jak to wykazało postępowanie - dokumentu takiego nie ma. Prezes Głównego Urzędu Ceł przyznał, że w toku postępowania Danuta Rz. przedstawiła "dokument rosyjski" potwierdzający odbiór przez jego wystawcę niektórych towarów, jednakże ów dokument nie może być uznany za dowód dostarczenia towaru do Oddziału w O. Towar celny miał być dostarczony do Oddziału Celnego w O. i dopiero dalszą decyzją Dyrektora Urzędu Celnego w K. mogłaby być udzielona zgoda na "występ tych towarów za granicę".
Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 27 kwietnia 1993 r., na podstawie art. 219 Kpc w związku z art. 211 Kpa, połączył sprawy V SA 2360/92, V SA 2361/92, V SA 2362/92, V SA 2363/92 i V SA 2364/92 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wstępna analiza zaskarżonej decyzji wykazuje, że obejmuje ona dwie różne kwestie: opłaty manipulacyjnej dodatkowej i wymiaru cła, a zawarte w niej rozstrzygnięcie dotyczy pięciu odrębnych decyzji organu pierwszej instancji. Zakres i forma decyzji organu odwoławczego jest przedmiotem konkretnych zarzutów skargi, kwestionującej oddzielnie rozstrzygnięcie o wspomnianej opłacie, o wymiarze cła oraz łączne rozpoznanie pięciu odrębnych spraw. W tej też kolejności zarzuty te zostaną rozważone w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
Zarzuty skargi dotyczące rozstrzygnięcia o pobraniu opłaty manipulacyjnej dodatkowej są zasadne. Zaskarżona decyzja bowiem została w tym zakresie wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 70 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /Dz.U. nr 75 poz. 445 ze zm./ w razie niewykonania w terminie obowiązków celnych, o których mowa w art. 42 tej ustawy, a więc niedostarczenia towaru do urzędu celnego wskazanego w dokumencie "przekazowym", organ celny pobiera opłatę manipulacyjną dodatkową Do pobrania tej opłaty jest konieczne stwierdzenie, że w związku z przekazaniem sprawy, o którym mowa w art. 45 ust. 5 powyższej ustawy, konkretna osoba zobowiązała się do dostarczenia towaru do wskazanego jej urzędu celnego, ale obowiązku tego nie wykonała.
W rozpoznawanej sprawie występują dostateczne podstawy do stwierdzenia pierwszej z wymienionych przesłanek, a mianowicie zobowiązania się skarżącej do dostarczenia towarów do Oddziału Celnego w O. Okoliczność ta wynika wprost z treści przytoczonych na wstępie postanowień "o przekazaniu", wydanych przez Dyrektora Urzędu Celnego w W.; nie kwestionuje jej także skarżąca Powyższego obowiązku nie mogą podważyć uchybienia, które wystąpiły w postępowaniu "o przekazaniu" wymienionych spraw. W tym zakresie bez znaczenia jest między innymi to, że w świetle materiałów sprawy powstała wątpliwość, czy Danuta Rz. jako prowadząca skład celny mogła być uznana za stronę w postępowaniu o przekazanie pięciu spraw dotyczących towarów złożonych w tym składzie przez inne podmioty, a więc czy była uprawniona do wystąpienia w tym przedmiocie z wnioskiem /art. 45 ust. 5 zdanie pierwsze omawianej ustawy/. Związane z tym okoliczności, podobnie jak fakt przyjęcia do składu celnego towarów stanowiących własność podmiotów, które mają siedzibę poza terytorium Polski /art. 31 ust. 3 prawa celnego/, mogły stanowić podstawę do podjęcia przez organy celne działań przewidzianych w art. 39 tej ustawy, nie mogły natomiast skutecznie podważyć wystąpienia pierwszej z wymienionych przesłanek pobrania opłaty manipulacyjnej dodatkowej.
Z uzasadnień decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w K., jak również z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że ustalenie o niedostarczeniu przez skarżącą towarów do Oddziału Celnego w O. zostało dokonane na podstawie dokumentacji celnej. W decyzjach tych podano, że skoro w wymienionej dokumentacji nie ujawniono dowodów potwierdzających dostarczenie towarów do wspomnianego Oddziału, to należy uznać, iż skarżąca nie wykonała tego obowiązku Powyższe stwierdzenie nie zostało oparte na dowodach dołączonych do akt sprawy /np. protokół oględzin księgi ewidencyjnej urzędu celnego/, lecz na podstawie faktów znanych organowi pierwszej instancji z tytułu wykonywanej funkcji i zajmowanego stanowiska. Oznacza to, że organ ten uznał owe fakty za znane mu z urzędu w rozumieniu art. 77 par. 4 Kpa, a więc takie, które nie wymagają wykazania za pomocą dowodów.
Podzielając stanowisko o dopuszczalności uznania faktów wynikających wprost z dokumentacji organu celnego za znane temu organowi z urzędu w podanym wyżej znaczeniu, należy jednocześnie zauważyć, iż koniecznym warunkiem skutecznego ich wykorzystania w postępowaniu administracyjnym jest dopełnienie przez wymieniony organ obowiązku zakomunikowania ich stronie. Stosownie jednak do art. 72 Kpa powiadomienie o faktach mających istotne znaczenie dla sprawy, a o takie fakty chodzi w rozpoznawanej sprawie, powinno być utrwalone w aktach w formie adnotacji. Podkreślenia wymaga, że wykonanie przez organ celny obowiązku, o którym mowa w art. 77 par. 4 in fine Kpa, powinno nastąpić w takim terminie, aby strona przed wydaniem decyzji, w ramach przysługującego jej uprawnienia do wypowiedzenia się o zebranych dowodach i materiałach oraz zgłoszonych żądaniach /art. 10 par. 1 Kpa/, mogła także ustosunkować się do faktów znanych organowi z urzędu.
W rozpoznawanej sprawie wymienione fakty zostały podane stronie dopiero w uzasadnieniach pięciu decyzji organu pierwszej instancji oraz w zaskarżonej decyzji, a zatem rozstrzygnięcia te zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania: art. 10 par. 1, art. 72 i art. 77 par. 4 Kpa.
W odwołaniach od decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w K. oraz w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Danuta Rz. twierdzi, że sporne towary zostały dostarczone do wskazanej placówki celnej, a następnie zgłoszone do odprawy celnej i po wydaniu przez właściwy organ celny stosownej decyzji wywiezione za granicę. W związku z tym skarżąca wniosła w odwołaniach o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu oraz wyraziła "gotowość udzielenia wszelkich informacji dotyczących faktu odprawy i miejsca, w którym towary znajdują się obecnie". Wprawdzie z deklaracji tej wynikało, że oferowane informacje dotyczą przede wszystkim "miejsca odprawy celnej", a nie okoliczności związanych z dostarczeniem towarów do Oddziału Celnego w O., jednakże trudno z góry wykluczyć, iż w wypadku uwzględnienia wniosków skarżącej uzyskano by materiały istotne dla oceny rozstrzygnięcia dotyczącego pobrania opłaty manipulacyjnej dodatkowej.
W tej sytuacji odstąpienie przez organ odwoławczy od wezwania skarżącej do przedstawienia stosownych dowodów i od przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dodatkowego /art. 136 Kpa/ stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa.
Wymienione na wstępie decyzje organu pierwszej instancji zostały wydane po upływie przeszło 15 miesięcy od ustalonych terminów dostawy towarów do Oddziału Celnego w O. Jest oczywiste, że tak znaczne opóźnienie w wydaniu decyzji miało bezpośredni wpływ na wysokość ustalonej opłaty manipulacyjnej. W odwołaniach od decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w K. Danuta Rz. wprost stwierdziła, że wskutek "opieszałości organów celnych" została niesłusznie obciążona bardzo wysokimi opłatami manipulacyjnymi, i w związku z tym wniosła o wnikliwe rozważenie tej kwestii przez organ odwoławczy. Powyższe wnioski odwołania zostały pominięte, mimo że obowiązkiem organu odwoławczego było ich zbadanie i ustalenie powodów rażącego naruszenia przez organ pierwszej instancji terminów określonych w art. 35 par. 3 Kpa, który zgodnie z art. 1 ust. 2 prawa celnego miał w tym wypadku zastosowanie. Odstąpienie od rozważenia związanych z tym okoliczności stanowiło także istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 35 par. 3 i art. 77 par. 1 Kpa.
Zarzuty i twierdzenia skargi dotyczące rozstrzygnięcia o wymiarze cła należy uznać za uzasadnione zwłaszcza w tej części, w której zmierzają do wykazania, iż zebrany w tym względzie materiał dowodowy nie był kompletny i w związku z tym nie dawał dostatecznych podstaw do sformułowania prawidłowych wniosków. Zasadność powyższych wywodów skargi wynika między innymi ze wspomnianego już pominięcia przez organ odwoławczy "oferty" udzielenia przez Danutę Rz. niezbędnych informacji i dowodów dotyczących "miejsca odprawy celnej".
Ponadto w zaskarżonej decyzji, jak również w decyzjach organu pierwszej instancji nie zawarto żadnych ustaleń wskazujących na to, że Danuta Rz. była w tym wypadku podmiotem dokonującym obrotu towarowego z zagranicą w rozumieniu art. 2 pkt 3 prawa celnego i że w związku z tym ciążył na niej obowiązek uiszczenia cła. Organ odwoławczy pominął przy tym, że Danuta Rz. jako osoba prowadząca skład celny była uprawniona jedynie do wykonywania ściśle określonych czynności /art. 31 ust. 3 prawa celnego/, do których nie należało dokonywanie wspomnianego obrotu towarami złożonymi w składzie i stanowiącymi własność innych podmiotów. Jest możliwe, że rozważenie powyższej kwestii miałoby wpływ na sposób rozstrzygnięcia w przedmiocie wymiaru cła.
Należy się zgodzić z tymi wywodami skargi, które zarzucają decyzji organu odwoławczego bezpodstawne rozpoznanie i rozstrzygnięcie pięciu odrębnych spraw tej samej strony w jednym postępowaniu. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która przewidywałaby możliwość wszczęcia i prowadzenia jednego postępowania dotyczącego dwóch lub więcej spraw tej samej strony. Przepis art. 62 Kpa dopuszcza taką możliwość /prowadzenia jednego postępowania/ tylko wtedy, gdy postępowanie dotyczy więcej niż jednej strony i gdy prawa i obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej, w sprawach, w których właściwy jest ten sam organ, a więc w innej sytuacji faktycznej i prawnej niż ta, która wystąpiła w niniejszej sprawie. Dodać należy, że w kodeksie brak jest także przepisu przewidującego połączenie dwóch lub więcej toczących się już spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Taka możliwość występuje dopiero przed sądem administracyjnym, który władny jest podjąć w tym względzie stosowne postanowienie na podstawie art. 219 Kpc w związku z art. 211 Kpa. Z możliwości takiej, jak już wskazano, skorzystał skład orzekający w niniejszej sprawie. Uwzględniając przedstawiony stan prawny, należy stwierdzić, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy jednego postępowania w wymienionych wyżej pięciu odrębnych sprawach nie znajdowało dostatecznego uzasadnienia w postanowieniach kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z tym stanowiło uchybienie.
Wobec tego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego /art. 10, art. 35 par. 3, art. 72, art. 77 par. 1 i 4 oraz art. 136 Kpa/, które miało wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 207 par. 2 pkt 3 i art. 208 Kpa orzeczono jak w sentencji.