Uzasadnienie
Ewa W.-K. w dniu 1 października 1996 r. złożyła dwa wnioski:
1/ o stwierdzenie, że posiada ona uprawnienia kombatanckie /zarejestrowany jako sprawa V SA 2409/96/, 2/ o ukaranie grzywną Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych za niewykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 1996 r. V SA 1690/95 /zarejestrowany jako sprawa V SA 2410/96/
Uzasadniając te wnioski, Ewa W.-K. wskazała, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 kwietnia 1996 r. V SA 1690/95 uchylił decyzje Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 22 września 1995 r. i z dnia 15 marca 1993 r. - odmawiające przyznania jej uprawnień kombatanckich. Wnioskodawczyni powołała się na dwa stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu powyższego wyroku, z których - jej zdaniem - wynika, że Sąd wyraził jasny i jednoznaczny pogląd prawny, że skarżącej przysługują uprawnienia kombatanckie.
Skarżąca wystąpiła do Kierownika Urzędu dnia 23 lipca 1996 r. o wydanie decyzji przyznającej jej uprawnienia kombatanckie, a następnie dnia 27 sierpnia 1995 r. wniosła, na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, o usunięcie naruszenia prawa przez wydanie decyzji przyznającej jej uprawnienia kombatanckie. Jedyną reakcją na te pisma było pismo organu administracji publicznej z dnia 4 września 1996 r. zalecające zgłoszenie wniosku do Głównej Komisji Badania Zbrodni Hitlerowskich w Polsce - o ocenę, czy podlegała ona represjom. Zdaniem skarżącej, pismo to stanowi jawną obrazę art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a ponieważ organ administracji nie wykonuje wyroku Sądu, tylko rażąco łamie prawo - to zachodzą przesłanki z art. 31 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wydania merytorycznego wyroku przez Sąd. Sytuacja ta uzasadnia również zastosowanie art. 31 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i wymierzenie organowi grzywny.
Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o odrzucenie obu wniosków na podstawie art. 38 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Uzasadniając swe stanowisko, Kierownik Urzędu podniósł, że oba wnioski nie mają charakteru skarg na bezczynność organu. Zdaniem Kierownika, wnioski zostały wywołane pismem Urzędu z dnia 4 września 1996 r. o przedstawienie - na podstawie art. 8 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach z 1991 r. - opinii Głównej Komisji Badania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - Instytut Pamięci Narodowej. Żądanie takie uzasadniono koniecznością dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, co jest zgodne z art. 7 Kpa. Zdaniem Urzędu, wniosek o nadanie uprawnień kombatanckich nie może być rozpatrywany na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, gdyż przepis ten nie stwarza możliwości podejmowania jakichkolwiek rozstrzygnięć. Brak jest również podstaw do stosowania art. 31 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ponieważ przedmiotowy wyrok z dnia 18 kwietnia 1996 r. nie zobowiązywał organu ani do wydania decyzji, ani do wydania decyzji o przyznaniu uprawnień kombatanckich, ani też nie zabraniał uzupełnienia postępowania administracyjnego.
Na rozprawie dnia 7 marca 1997 r. Sąd postanowił, na podstawie art. 219 Kpa w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, o zarządzeniu połączenia obu spraw pod wspólną sygnaturą V SA 2409/96 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, ponieważ sprawy te pozostają ze sobą w związku i nawet mogły być objęte jednym wnioskiem.
Wnioskodawczyni poparła oba wnioski, a przedstawiciele Urzędu wnieśli o ich oddalenie z argumentacją zbieżną z zawartą w piśmie z dnia 29 listopada 1996 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest przeprowadzenie interpretacji przepisu art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Z treści art. 31 tej ustawy wynika, że środki w nim przewidziane mogą być stosowane w razie stwierdzenia, że organ, którego działania lub bezczynności dotyczy orzeczenie Sądu, nie wykonał w całości lub części tego orzeczenia. Czyli przez orzeczenie Sądu, o jakim mowa w art. 31 ust. 1 ustawy, należy rozumieć wyłącznie wyrok, w którym przyznano, stwierdzono albo uznano uprawnienie lub obowiązek, a także wyrok, którym uwzględniono skargę na bezczynność organu. W wypadku wyroku uchylającego albo stwierdzającego nieważność /lub niezgodność z prawem/ decyzji lub postanowienia - nie powstaje obowiązek organu do wykonania orzeczenia Sądu, ponieważ uprawnienie orzecznicze Naczelnego Sądu Administracyjnego oparte jest na modelu kasacyjnym, a nie merytorycznym orzekaniu o prawach i obowiązkach skarżącego.
Przesłanką wymierzenia grzywny z art. 31 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jest ponowne uwzględnienie przez Sąd skargi wniesionej przez uprawniony podmiot /art. 31 ust. 3 cytowanej ustawy/, który przed jej wniesieniem powinien zwrócić się do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania orzeczenia sądu. Zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzeczenie Sądu w tym przedmiocie może być wydane tylko wówczas, gdy organowi administracyjnemu została wymierzona grzywna na podstawie ust. 1 tegoż artykułu lub spełnione zostały warunki do jej orzeczenia.
Powyższe rozumienie przepisu art. 31 ust. 1 i 2 występuje również w literaturze przedmiotu /por. Tadeusz Woś:
Postępowanie sądowoadministracyjne, PWN, Warszawa 1996, str. 243-244, a także częściowo Roman Hauser, Antoni W. Ryms: Nowe instytucje dyscyplinowania administracji w ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Państwo i Prawo 1996 nr 12 str. 22 i 26/.
Skarżąca proponuje dalej idącą interpretację pojęcia niewykonanie wyroku przez organ, w sytuacji gdy Sąd, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżoną decyzję, upatrując w okoliczności obowiązku wydania przez organ nowego aktu administracyjnego - wykonania wyroku /po uchyleniu zaskarżonej decyzji organ obowiązany jest rozpoznać sprawę ponownie i wydać akt, czyli wykonać wyrok/. Nie budzi wątpliwości, że w określonej wyżej sytuacji organ obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę i wydać nowy akt administracyjny, jednakże wynika to nie z treści wyroku czy postanowień ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ale z zasad postępowania administracyjnego. Zwłoka organu w rozpoznaniu sprawy może być oceniona jedynie w kategoriach bezczynności organu w rozumieniu art. 17 i art. 26 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Ze względu na powyższe nie można się zgodzić z argumentacją skarżącej, że samo wydanie wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję, a następnie zwłoka w wydaniu nowego aktu, mimo wezwania do jego wydania, stanowi podstawę do stosowania art. 31 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Wprawdzie w literaturze przedmiotu dopuszcza się odmienną interpretację art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /por. R. Hauser, A.W. Ryms: op. cit. str. 23/, jednakże wydaje się, że nie można się zgodzić z interpretacją prezentowaną w cytowanej wyżej pracy, odnoszącą się do potocznego odbioru, według którego wyrok Sądu uchylający zaskarżoną decyzję jest rozumiany jako wyrok, który ma być wykonany przez organ przez wydanie nowej decyzji. Autorzy, uzasadniając takie rozumienie przepisu, stwierdzają, że istota wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję jest taka sama jak wyroku zobowiązującego organ do wydania nowej decyzji w razie uwzględnienia skargi na bezczynność. Stwierdzenie to jest prawdziwe, tyle że w pierwszym wypadku nie jest obwarowane żadną sankcją wynikającą z ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a w drugim wypadku taka sankcja istnieje /art. 26 w związku z art. 31 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy/. Logika nowej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym zawiera się też w kolejności prezentowania instytucji - właściwość przy bezczynności /art. 17/, a następnie uwzględnienie skargi na bezczynność organu /art. 26/ i orzeczenie co do konkretnych obowiązków organu /art. 25 i 26/ i dopiero niewykonanie orzeczenia, którego działania lub bezczynności dotyczyło orzeczenie Sądu, stanowi o stosowaniu sankcji z art. 31 ustawy.
Zauważyć też należy, że odwołanie się do "potocznego odbioru" nie tylko nie znajduje żadnego odniesienia badawczego, ale również narusza zasadę równości stron i działania organów na podstawie prawa. Nie można domniemywać obowiązków dla stron, tam gdzie ich nie ustanawia ustawa. Sankcja w postaci grzywny nie może wynikać z samej interpretacji prawa, może wynikać tylko z przepisu ustawy. Interpretacja dozwolona jest wówczas, gdy występują luki w prawie.
W omawianej sprawie nie mamy do czynienia z brakiem uregulowania.
Instytucja bezczynności organu została uregulowana. Skarżąca w niniejszej sprawie chciała "przyspieszyć" postępowanie, nie składając skargi na bezczynność organu, a wnosząc o stosowanie środków, które mogą być stosowane za niewykonanie w całości lub części orzeczenia /art. 31 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/.
Mając na uwadze wszystkie wyżej podniesione okoliczności - Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.