Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 2 września 1996 r. Komendant (...) Policji, powołując się na art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach (...), wyraził opinię negatywną w sprawie wydania obywatelce Gruzji Ludmile Ch. karty stałego pobytu. W uzasadnieniu postanowienia podał, że Ludmiła Ch. wymieniła jako główny powód ubiegania się o kartę stałego pobytu małżeństwo z obywatelem polskim, a tymczasem ustalono, że pozostaje ona z mężem w separacji, nie mieszka z nim i nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego. Najbliższa rodzina Ludmiły Ch., to jest jej córka i siostra, mieszkają na Łotwie. Podkreślono, że - mimo braku podstaw do pozytywnej opinii - Ludmiła Ch. może przebywać w Polsce na dotychczasowych zasadach.
W zażaleniu na powyższe postanowienie Ludmiła Ch. zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 Kpa oraz art. 13 ustawy o cudzoziemcach. Stwierdziła, że nie jest prawdą, jakoby pozostawała w separacji z mężem i nie prowadziła z nim wspólnego gospodarstwa. Przyznała, że jej mąż mieszka w O., a ona u swoich pracodawców w W., gdzie pracuje, opiekując się dziećmi. Mąż odwiedza ją kilka razy w tygodniu, wspólnie planują wydatki (...). Uważa, że skoro mieszka w Polsce od 3 lat i ma jak najlepszą opinię swoich pracodawców, powinna uzyskać kartę stałego pobytu. Ma wprawdzie obywatelstwo gruzińskie, ale tamtejsze władze nie akceptują jej pobytu, a władze Łotwy odmawiają jej wiz wjazdowych i pobytowych.
Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia 16 października 1996 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, uznawszy, że brak jest przesłanek dla wyrażenia pozytywnej opinii w sprawie karty stałego pobytu, gdyż Ludmiła Ch. dość krótko przebywa w Polsce /od 1994 r./, słabo zna język polski, a nade wszystko brak jej warunków do egzystencji w Polsce na stałe. Zawarcie związku małżeńskiego z młodszym o 24 lata, nigdzie nie pracującym i wielokrotnie karanym Sławomirem Ch. nie może być rękojmią statusu ekonomicznego i stabilizacji życiowej Ludmiły Ch. Oddzielne zameldowanie obojga małżonków /mąż w O./ stwarza podejrzenie o fikcyjność zawartego związku małżeńskiego. Zainteresowana może nadal przebywać w Polsce na podstawie wizy pobytowej i podejmować zatrudnienie na podstawie zezwolenia na pracę.
Na powyższe postanowienie Ludmiła Ch. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zarzuciła, iż narusza ono art. 7 i art. 77 Kpa oraz art. 13 ustawy o cudzoziemcach i jest oparte na błędnej ocenie okoliczności sprawy. W ocenie skarżącej nie jest prawdą, że nie ma warunków do egzystencji w Polsce, gdyż mieszkanie zapewniają jej pracodawcy, a środki finansowe ma z własnej pracy oraz otrzymuje od męża. W Polsce przebywa już trzeci rok i w takiej sytuacji przepisy o cudzoziemcach nie stwarzają przeszkód w wydaniu karty stałego pobytu. Językiem polskim posługuje się swobodnie w mowie, sama załatwia sprawy urzędowe i porusza się bez tłumacza.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, utrzymując, że nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 Kpa oraz art. 13 ustawy o cudzoziemcach, gdyż wszystkie podniesione przez skarżącą okoliczności były brane pod uwagę i rozważane w postępowaniu przed organami obu instancji. W ocenie organów Policji skarżąca nie ma w Polsce ustabilizowanych warunków życiowych. Jej małżeństwo trwa bardzo krótko, małżonkowie nie mieszkają razem, nie prowadzą wspólnego gospodarstwa, mąż skarżącej nie pracuje i nie ma prawa do zasiłku z tego tytułu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach /Dz.U. 1992 nr 7 poz. 30, sprost. Dz.U. nr 25 poz. 112/ kartę stałego pobytu wydaje właściwy ze względu na miejsce zamieszkania cudzoziemca wojewoda po zasięgnięciu opinii komendanta wojewódzkiego Policji. Wyrażenie tej opinii następuje w formie postanowienia, na które przysługuje stronie zażalenie.
Cytowany przepis nie formułuje żadnych kryteriów, od których zależy możliwość uzyskania przez cudzoziemca karty stałego pobytu, pozostawiając to uznaniu organów rozstrzygających sprawę co do jej istoty. Jakkolwiek decyzja w przedmiocie karty stałego pobytu ma charakter uznaniowy, nie oznacza to dowolności, lecz zobowiązuje organ administracji do wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy istotnych z punktu widzenia interesu Państwa oraz interesów cudzoziemca. Przed wydaniem decyzji organ orzekający jest obowiązany zasięgnąć opinii i wojewódzkiego komendanta Policji i opinię tę rozważyć na tle pozostałych okoliczności sprawy.
Wprawdzie powołany przepis nie zakreśla także merytorycznego zakresu opinii organu Policji, jednakże zakres tej opinii powinien być niewątpliwie węższy i obejmować sprawy związane z zakresem zadań Policji, z pominięciem zagadnień nie należących do kompetencji tego organu. Jest bowiem oczywiste, że jeżeli przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska w formie opinii przez inny organ, to opinia ta nie może dotyczyć dowolnych spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego.
Stosownie do postanowień art. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179 ze zm./ Policja jest formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, a do jej podstawowych zadań w tym zakresie należą w szczególności: ochrona życia i zdrowia ludzi i mienia, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, inicjowanie i organizowanie działań zapobiegających przestępczości, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców, a także kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych.
Wobec tego opinia organów Policji w sprawach z wniosku cudzoziemców o przyznanie karty stałego pobytu powinna być formułowana z punktu widzenia realizacji przez ten organ jego ustawowych zadań (...).
Zaskarżone postanowienie oraz utrzymane przez nie w mocy postanowienie Komendanta (...) Policji nie odpowiadają powyższym wymaganiom. Opinią nie objęto spraw istotnych z punktu widzenia zadań Policji, lecz zajęto się oceną takich zagadnień, jak czas pobytu cudzoziemki w Polsce, znajomość języka polskiego, brak warunków do egzystencji w Polsce na stałe - bez wskazania, czy mają one jakikolwiek wpływ na sprawy np. bezpieczeństwa i porządku publicznego bądź inne sprawy należące do właściwości rzeczowej Policji.
Należy podkreślić, że w sprawach wydawania opinii przez organy Policji w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięć w sprawie wydania karty stałego pobytu znajdują zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego /art. 1 par. 2 w związku z art. 5 par. 2 pkt 3 Kpa/. Z mocy zatem art. 19 Kpa także organy Policji powinny przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej.
W ocenie składu orzekającego zaskarżone postanowienie, a także utrzymane przez nie w mocy postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 19 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę, należało na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzec jak w sentencji.