Uzasadnienie
Andrzej Sz. złożył skargę na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł z 25 lipca 2000 r. (...), utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Celnego w W. z 20 czerwca 2000 r. (...) obciążającą Skarżącego kosztami poniesionym w związku z likwidacją samochodu. Wobec Skarżącego orzeczono przepadek samochodu pochodzącego z 1981 r. i sprowadzonego do Polski - jak to ustalono - bez uiszczenia należnego cła. Nikt nie przypisuje Skarżącemu odpowiedzialności za spowodowanie tej sytuacji. Jednakże na podstawie art. 58 kodeksu celnego wobec niego właśnie jako końcowego posiadacza, orzeczono przepadek samochodu. Dokonano tego w drodze decyzji administracyjnej Dyrektora Urzędu Celnego w W., z dnia 15 października 1999 r. (...). Decyzja pierwszej instancji w tej sprawie uprawomocniła się i nie jest przez strony kwestionowana. Skarżący zrezygnował z zaskarżania tej decyzji, ponieważ - wedle jego słów - "przekonano mnie, że nie mam szans na pozytywną dla siebie decyzję". W obecnym postępowaniu organ administracji powołując się na art. 58 par. 2 kodeksu celnego zwrócił się do posiadacza samochodu jako jedynej znanej osoby spośród ewentualnych współodpowiedzialnych, wymienionych z tym przepisie, z roszczeniem pokrycia kosztów oceny technicznej i wyceny samochodu oraz prowizji komisanta za sprzedaż samochodu, ponieważ w tej właśnie formie nastąpiła "likwidacja" samochodu.
Skarżący oponuje przeciw tej decyzji twierdząc, iż pokrycie kosztów powinno nastąpić z uzyskanej ceny sprzedaży likwidacyjnej. On sam uważa, że obciążenie kosztami mogłoby nastąpić, gdyby ponosił winę za sprowadzenie samochodu na obszar celny wbrew polskim przepisom. W tym jednak zakresie sam padł ofiarą zachowania osób, które wcześniej samochodu się pozbyły. W obecnej sytuacji jest podwójnie poszkodowany z uwagi na przepadek samochodu /za który zapłacił 3.700 zł/. sprzedaż likwidacyjna przyniosła - wedle jego wiedzy kwotę przekraczająca 3000 zł, a mimo to żąda się od niego jeszcze zwrotu kosztów likwidacji samochodu przez sprzedaż.
Organ administracji w odpowiedzi na skargę wskazał, że przytoczone przepisy kodeksu celnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pozwalały organom celnym na skorzystanie z nich w taki właśnie sposób, w wyniku którego Skarżący został obciążony kosztami likwidacji samochodu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona.
Decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie jest tzw. decyzją zależną. Jej pojawienie się w obrocie prawnym jest konsekwencją orzeczenia uprzednio w kwestii przepadku samochodu. Nastąpiło to co prawda w - formalnie - innym postępowaniu, jednakowoż z punktu widzenia materialnoprawnego występuje tu iunctim, o charakterze związku koniecznego /o związku tego rodzaju, występującym między decyzjami jest mowa w uzasadnieniu uchwały 5 sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r., OPK 4/98 - ONSA 1999 Nr 1 poz. 67, gdzie sprowadzono go do sytuacji, gdy przepis nakłada na organ administracji powinność wydania decyzji w stanie uregulowanym przez inną decyzję/. W obecnie rozstrzyganym sporze, wydanie decyzji o obciążeniu Skarżącego kosztami sprzedaży skonfiskowanego samochodu nie mogłoby zapaść, gdyby uprzednio nie orzeczono przepadku. Sytuacja "po przepadku" jest bowiem elementem hipotezy art. 58 par. 2 kodeksu celnego, powołanego jako prawna podstawa wydania zaskarżonej decyzji.
Na tle sporu istnieje jednak wątpliwość, czy sytuacja występująca na jego tle rzeczywiście jest objęta zakresem działania art. 58 par. 2 kodeksu celnego.
Wedle zasady, iż ex iniuria ius non oritur hipotezą art. 58 par. 2 kodeksu celnego mogą być objęte tylko takie sytuacje, gdy decyzja o przepadku /pozostająca w koniecznym związku jako przesłanka podjęcia działań na rzecz likwidacji przedmiotu przepadku/ była ważna. Jeśli natomiast była dotknięta wadą /nieważnością/, nie można tu mówić o koniecznym związku obu decyzji, ponieważ nie można w skuteczny sposób likwidować skutków przepadku i decydować co do tego, kto ma ponieść w tym zakresie koszty, jeśli sam przepadek nie nastąpił w sposób zgodny z prawem. Zdaniem orzekającego sądu ta ostatnia sytuacja w ogóle nie jest objęta zakresem normowania art. 58 par. 2 kodeksu celnego, ponieważ z bezprawia nie może wynikać skutek prawny. Jeżeli zatem decyzja o przepadku jest wadliwa, to wówczas następuje zerwanie koniecznego związku między tą decyzją a decyzja o kosztach likwidacji. Należy zatem uznać, że zakres art. 58 par. 2 kodeksu celnego nie obejmuje sobą tego rodzaju sytuacji, gdy decyzja o przepadku jest nieważna. Skoro tak, to decyzja oparta na nieprawidłowym, wychodzącym poza zakres obowiązywania art. 58 par. 2 Kodeksu celnego, jego zastosowaniu sama jest nieważna z mocy art. 247 par. 2 Ordynacji Podatkowej, ponieważ nie mieści się w granicach hipotezy art. 58 par. 2 Kodeksu celnego.
U podstaw tego rozstrzygnięcia leży okoliczność, że decyzja o przepadku samochodu jest sama w sobie, jako konieczna przesłanka decyzji zależnej, ocenianej w niniejszej sprawie, dotknięta wadą nieważności.
Tak też jest w istocie. Zgodnie z art. 46 Konstytucji, przepadek rzeczy nie może następować inaczej, niż w drodze orzeczenia sądowego. Tak też sprawę reguluje obecne brzmienie art. 58 Kodeksu celnego. W momencie wydania decyzji o przepadku /październik 1999 r./ obowiązywało wprawdzie dawne brzmienie kodeksu celnego, nie było jednak wątpliwości, że art. 58 Kodeksu celnego przewidujący możliwość orzeczenia przepadku rzeczy w drodze orzeczenia organu administracji - był niekostytucyjny. Przepis ten był sprzeczny z kategorycznym przepisem art. 46 ustawy zasadniczej, wymagającej /art. 8 ust. 2 Konstytucji/ bezpośredniego stosowania. Szczegółowe rozważania na kwestii czy /z uwagi na daty wejścia w życie Konstytucji i Kodeksu celnego/ ów przepis nie mógł wejść w życie, czy też był dotknięty nieważnością ex lege jakiego momentu - nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. Dodatkowo tylko stwierdzić należy, że Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie wypowiadał się w kwestiach naruszania przez rozmaite przepisy ustawowe zakazu wskazanego w art. 46 Konstytucji. Po raz pierwszy uczynił to w wyroku z 6 października 1998 r., K 36/97 - OTK ZU 1998 nr 5 poz.
- Uczynił to w odniesieniu do mającego identyczne brzmienie jak art. 58 Kodeksu celnego przepisu prawa celnego przewidującego administracyjny przepadek rzeczy w postępowaniu celnym, kategorycznie wykluczając w tym zakresie drogę inną, niż sądowa. Przepis art. 46 nie przewiduje w tych sprawach żadnego wyjątku dla kompetencji innego niż sąd organu, ani też nie dopuszcza możliwości określenia takiego wyjątku przez ustawę. Takie rozumienie art. 46 konstytucji, ustalone na gruncie wykładni językowej, potwierdza wykładnia systemowa, funkcjonalna i historyczna" /TK SK 28/99/. "I: wszelkie odstępstwa od ustalonej w tym artykule zasady konstytucyjnej, powzięte przez ustawodawcę w celach najbardziej uzasadnionych pragmatycznie i funkcjonalnie są dotknięte oczywistą wada niekonstytucyjności" /TK K 36/97/. Co więcej, na tle problematyki przepadku rzeczy w prawie celnym Trybunał Konstytucyjny udzielił dodatkowej wskazówki: orzekając w sprawie SK 28/99 - tu bowiem wypowiedział się o niekonstytucyjności przepisu zawartego w prawie celnym, a więc w akcie poprzedzającym wejście w życie Kodeksu Celnego /o który chodzi w niniejszej sprawie/, i to przepisu stanowiącego odpowiednik przepisu zakwestionowanego w niniejszej sprawie. Ocena konstytucyjności dotyczy zawsze konkretnej jednostki redakcyjnej konkretnego aktu normatywnego, ale przesłanki decydujące o zgodności bądź braku zgodności z konstytucją, rozważa się na tle treści tego aktu /merytorycznej zawartości przepisu, tj. jego redakcyjnej jednostki/. Jeżeli zatem orzeczono brak konstytucyjności przepisu prawa celnego, a kodeks celny zawiera identyczny treściowo przepis /kompetencja orzekania o przepadku towaru przez organ celny/ - przeto nie można twierdzić, że /z punktu widzenia wymagań art. 46 Konstytucji/ sprawa konstytucyjności czy braku konstytucyjności kompetencji organu niesądowego orzekającego o przepadku rzeczy - jest sprawą niewyjaśnioną przez Trybunał Konstytucyjny i jako taka może budzić wątpliwości, co uzasadniałoby postawienie po raz kolejny pytania w tej kwestii Trybunałowi. Pogląd taki wypowiedział już NSA w sprawie V SA 613/00, zaś skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela.
Decyzja o przepadku samochodu, leżąca u źródła wydania decyzji zaskarżonej była sama w sobie dotknięta nieważnością poprzez jej sprzeczność z art. 46 Konstytucji, co decyduje o tym iż decyzja ta ma wadę określoną w art. 247 par. 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej.
Skoro tak, i skoro ta decyzja dotycząca poniesienia skutków likwidacji /decyzja zależna/ w rozumieniu art. 58 par. 2 Kodeksu celnego może dotyczyć tylko kosztów przepadku niewadliwego, zaś obciążenie likwidacją poza tym zakresem nie mieści się w prawidłowo zastosowanym art. 58 par. 2 Kodeksu celnego, przeto zaskarżona decyzja w niniejszej sprawie jest wydana bez podstawy prawnej /art. 247 par. 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej/.
Rozważenia wymaga jeszcze kwestia, czy sąd orzekający może wyjść poza granice skargi i zając się oceną decyzji wydanej w innym postępowaniu /decyzja o przepadku/ i czy na przeszkodzie takiej ocenie nie stoją względy formalne.
W pierwszej kwestii należy wskazać, że art. 29 ustawy o NSA zezwala sądowi na wyjście poza granice skargi i zajęcie się "wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy". Nie ulega wątpliwości, że chodzi tu o granice materialnoprawne, a więc z pewnością w sytuacji, gdy tak, jak w niniejszej sprawie chodzi o związki między decyzją pierwotną i decyzją zależną. Tak sprawę ujmuje się w piśmiennictwie: "Sąd jest władny wyciągnąć przewidziane prawem konsekwencje do wszystkich wydanych aktów prawnych i czynności w sprawie, w celu finalnego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem" NSA może więc "sięgnąć do również wadliwych decyzji, wydanych w niższych "warstwach" postępowania (...)" /J. Świątkiewicz, Naczelny Sąd Administracyjny, komentarz do ustawy, Białystok 1999, str. 135/. "Granice rozpoznania sądu administracyjnego są szersze od granic zaskarżenia decyzji w dwóch płaszczyznach: "wszerz" i "w głąb" (...). Sprawę administracyjną (...) stanowi przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego. W tym znaczeniu sprawa administracyjnoprawna jest sprawą stosunku prawnego (...)" /T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, str. 211-212/. Należy zatem przyjąć, że zgodnie z art. 29 ustawy o NSA pojęcie "granic danej sprawy" jest wyznaczane nie przez granice zaskarżenia ani granice postępowania w danej sprawie, ale przez granice sprawy w materialnoprawnym znaczeniu tego słowa. /Tak też uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r. FPS 12/99 - ONSA 2001 Nr 1 poz. 7/. Zdaniem sądu orzekającego w niniejszej sprawie, dotyczy to także relacji między decyzją zależną jako koniecznym następstwem decyzji leżącej u jej źródeł a tą ostatnią decyzją.
Zadaniem dokonania kontroli w granicach dopuszczonych przez art. 29 ustawy o NSA jest "stworzenie takiego stanu, ze w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność administracji publicznej niezgodne z prawem". /T. Woś jw. str. 230/. W doktrynie brak zastrzeżeń, co do możliwości wykonania kontroli /przy kontrolowaniu decyzji w zwykłym toku instancji/ także decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych, stanowiących powtórzenie lub przedłużenie postępowania pierwotnego. Nie ma także przeszkód aby w podobny sposób potraktować sytuację związku koniecznego między decyzją pierwotną i decyzją zależną, będąca właśnie koniecznym przedłużeniem pierwszej decyzji - tym razem wstecz.
Możliwości stwierdzenia w niniejszym postępowaniu, na postawie art. 29 ustawy o NSA nieważności decyzji o przepadku towaru nie staje też na przeszkodzie art. 249 Ordynacji podatkowej, z jego ograniczeniem czasowym. Przepis ten, /co do którego konstytucyjności skądinąd można mieć zastrzeżenia, co jednak nie jest przedmiotem niniejszej sprawy/ jako przepis restrykcyjny nie może być interpretowany rozszerzająco. Dotyczy on tylko wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek lub wszczęcia go z urzędu. Nie może być natomiast interpretowany jako przeszkoda ograniczająca ustawowe szranki kompetencji sądu administracyjnego, wyznaczonej przez art. 29 ustawy o NSA.
W tej sytuacji, na postawie art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368/ orzeczono jak w sentencji.
W kwestii kosztów orzeczenie oparto na art. 55 tejże ustawy.