Uzasadnienie
Janina Ż., zamieszkała w S., pismem z dnia 28 grudnia 1992 r. zwróciła się do Urzędu Wojewódzkiego w (...) o uznanie jej "za obywatela polskiego na zasadach repatriacji". W uzasadnieniu wnioskodawczyni podała, że jest Polką, jest trwale związana z kulturą i obyczajami polskimi, od 17 września 1939 r. mieszkała na terenie woj. wileńskiego, a obecnie mieszka na stałe w Polsce od 5 lipca 1960 r. Z załączonego życiorysu wynika, że wnioskodawczyni urodziła się 7 kwietnia 1935 r. w S. w ziemiańskiej rodzinie z ojca Bernarda G., syna Konstantego, i matki Fortunaty G., córki Aleksandra, z domu R. Ojciec wnioskodawczyni zginął podczas wyzwalania Warszawy, a ona w dniu 25 kwietnia 1959 r. wyszła za mąż za obywatela polskiego i w związku z tym 5 lipca 1960 r. przyjechała do Polski na pobyt stały jako obywatelka ZSRR, otrzymując kartę stałego pobytu. W aktach sprawy znajduje się fotokopia karty stałego pobytu Janiny Ż z dnia 2 lipca 1985 r., w której podano, że ma ona obywatelstwo ZSRR, oraz zaświadczenie /wraz z jego tłumaczeniem na język polski/ wydane przez Konsulat Generalny Federacji Rosyjskiej w Poznaniu z dnia 21 grudnia 1992 r., z którego wynika, że Janina Ż., stale zamieszkała w Polsce i będąca obywatelką ZSRR, zgodnie z prawem rosyjskim o obywatelstwie nie jest obywatelką Federacji Rosyjskiej.
Wojewoda (...) decyzją z dnia 9 lutego 1993 r., działając na podstawie art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim /Dz.U. nr 10 poz. 49/, uznał Janinę Ż. za obywatelkę polską.
W wyniku odwołania decyzja ta została decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 6 kwietnia 1993 r. uchylona w całości, gdyż sformułowania wniosku z dnia 28 grudnia 1992 r. i odwołanie sugerowały rozpatrzenie sprawy w trybie art. 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim /Dz.U. nr 4 poz. 25/, a nie w trybie art. 9 powołanej w decyzji ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. Nadmieniono, że w trybie art. 12 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. osoby przybywające do Polski jako repatrianci nabywają obywatelstwo polskie z mocy prawa. Podkreślono jednak w decyzji, iż w rozumieniu tej ustawy repatriantem jest cudzoziemiec narodowości polskiej lub pochodzenia polskiego, który przybył do Polski z zamiarem osiedlenia się na stałe, uzyskując na to zezwolenie właściwego organu polskiego, a wszystkie te elementy muszą występować w chwili wjazdu do Polski.
W toku ponownie prowadzonego postępowania przed organem I instancji Janina Ż. złożyła dwa oświadczenia: z dnia 22 czerwca i z dnia 8 lipca 1993 r., w których podała, że od 5 lipca 1960 r. do chwili obecnej mieszka i pracuje bez przerwy w Polsce oraz nie starała się o przywrócenie obywatelstwa polskiego, gdyż "jako repatriantka, która powróciła do męża na stałe w ramach łączenia rodzin", oczekiwała na przyznanie jej obywatelstwa polskiego z urzędu, to jest z mocy prawa.
Wojewoda (...) decyzją z dnia 9 lipca 1993 r., wydaną na podstawie art. 12 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim /Dz.U. nr 10 poz. 49/ i art. l04 Kpa, odmówił uznania Janiny Ż. za repatriantkę. W uzasadnieniu decyzji podał, że wnioskodawczyni nie spełnia warunków określonych w art. 12 tej ustawy, gdyż przybyła do Polski na podstawie radzieckiego paszportu (...) zaopatrzonego w wizę ważną przez 90 dni. Jako cudzoziemka została zarejestrowana w dniu 20 czerwca 1963 r. na podstawie deklaracji rejestracyjnej (...), a karta osiedleńcza została wydana w dniu 25 czerwca 1963 r. Wniosek o wydanie karty stałego pobytu Janina Ż. złożyła w dniu 24 marca 1964 r., a pierwszą kartę wnioskodawczyni otrzymała w dniu 8 czerwca 1964 r.
W odwołaniu od tej decyzji Janina Ż. zarzuciła, iż jest ona krzywdząca z przyczyn podnoszonych w dotychczasowym postępowaniu. Dodatkowo powołała się na fakt zameldowania na pobyt stały najpierw w Z., a później w S., i zarzuciła, iż nikt jej nie informował o potrzebie załatwienia formalności związanych z posiadanym przez nią paszportem. Wyjaśniła, że po rozpadzie ZSRR na pytanie Konsulatu w Poznaniu, jakie chce mieć obywatelstwo, wybrała obywatelstwo polskie, które - jak uważa - należy jej się z mocy prawa. Ponadto, zdaniem odwołującej się, w Polsce panował bałagan i jakieś dziwne praktyki w stosunku do Polaków ze Wschodu, w związku z czym Polska powinna zrekompensować poniesione przez jej rodzinę i przez nią osobiście straty, poniewierkę i upokorzenia z powodu obcego obywatelstwa oraz zadośćuczynić jej skromnym żądaniom.
Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia 13 września 1993 r. nr DO. IV-501/5/93 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powołał się na Konwencję między Rządem PRL a Rządem ZSRR w sprawie uregulowania obywatelstwa osób o podwójnym obywatelstwie z dnia 21 stycznia 1958 r. /Dz.U. nr 32 poz. 143/, w myśl której osoby o podwójnym obywatelstwie, które w ciągu 1 roku od wejścia w życie Konwencji, to jest od dnia 8 maja 1958 r., nie skorzystały z możliwości wyboru jednego z obywatelstw, zachowały wyłącznie obywatelstwo kraju swego zamieszkania. Przytoczono treść art. 12 ustawy z 1962 r. oraz opisany w uzasadnieniu decyzji organu I instancji stan sprawy /datę przybycia, wydania karty osiedleńczej i karty stałego pobytu/ i wyrażono pogląd, iż daty wydania tych dokumentów wyłączają możliwość stwierdzenia, że została wypełniona hipoteza art. 12 tej ustawy. Podano także, że powołany przepis nie przewiduje możliwości wszczynania postępowania administracyjnego o ustalenie, czy dana osoba jest, czy też nie jest repatriantem, i wydawania decyzji w tego rodzaju sprawach, podkreślając, że stanowisko to jest zgodne z orzecznictwem sądu administracyjnego. Podano ponadto, że także do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 15 poz. 77 ze zm./ były wymagane zezwolenia na pobyt stały /osiedlenie/ na podstawie przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 13 sierpnia 1926 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 83 poz. 465 ze zm./. W uzasadnieniu decyzji zamieszczono również informację, iż Janina Ż. może się starać o uznanie jej za obywatela polskiego w trybie art. 9 omawianej ustawy bądź też zwrócić się do Prezydenta RP - za pośrednictwem Urzędu Wojewódzkiego - o nadanie obywatelstwa polskiego w trybie art. 8 tej ustawy.
W obszernej skardze na tę decyzję, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Janina Ż. żądała jej uchylenia, jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu skargi podała, co nie wynika z akt sprawy, iż pismem z dnia 31 sierpnia 1992 r. zwróciła się do Prezydenta RP "o przywrócenie jej polskiego obywatelstwa niesłusznie utraconego z mocy obcego prawa", a jej późniejsze działania, w tym zwrócenie w dniu 21 grudnia 1991 r. paszportu zagranicznego ZSRR w Konsulacie w Poznaniu, były wynikiem informacji uzyskiwanych w Urzędzie Rejonowym w O. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie niezgodne z prawem było to, iż w wydanych decyzjach pominięto sprawę jej małżeństwa z obywatelem polskim, fakt zameldowania na pobyt stały w Z. i S. oraz fakt nieprzerwanej pracy w bankowości. Ponadto skarżąca ponowiła argumenty podnoszone już w sprawie i wyraziła pogląd, iż art. 9 jest dla niej krzywdzący.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn podanych w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podano jedynie, że fakt zawarcia małżeństwa z obywatelem polskim nie wywołał skutku w postaci nabycia obywatelstwa polskiego z mocy prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należało przypomnieć, że zgodnie z art. 16 par. 2 i art. 196 par. 1 Kpa Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony jedynie do kontroli legalności decyzji administracyjnych, to jest ich zgodności z prawem, i może zaskarżoną decyzję uchylić lub stwierdzić jej nieważność tylko wówczas, gdy narusza ona w istotny sposób przepisy obowiązujące w dniu jej wydania; nie może natomiast decyzji zmienić ani też oceniać z punktu widzenia słuszności, celowości czy zasad współżycia społecznego, chyba że przepis prawa stanowi inaczej.
Sprawa ma dwa aspekty, a mianowicie aspekt materialnoprawny i procesowy.
Jeżeli chodzi o aspekt materialnoprawny, to należało zauważyć, że ze względu na treść art. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim /Dz.U. nr 10 poz. 49/, a także art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim /Dz.U. nr 4 poz. 25/, nie sięgając już do ustawy z 1920 r., w dniu wejścia kolejnej ustawy obywatelami polskimi są osoby, które mają obywatelstwo polskie na podstawie dotychczasowych przepisów. Dla ustalenia, w każdym wypadku, podstawy nabycia /lub nie/ obywatelstwa polskiego właściwe są przepisy obowiązujące w chwili zdarzenia lub czynności, na skutek których nastąpiło nabycie obywatelstwa z mocy prawa lub decyzji właściwego organu. Należało także przypomnieć treść art. 10 ust. 3 ustawy z 1951 r. i art. 12 ust. 1 ustawy z 1962 r.; głoszą one, iż osoby przybywające do Polski jako repatrianci nabywają obywatelstwo polskie z mocy prawa, przy czym w art. 10 ust. 3 ustawy z 1951 r. była mowa dodatkowo o przybywaniu w charakterze repatriantów "w trybie ustalonym przez właściwe władze"
Z powołanych przepisów więc wynika, że decydujące znaczenie - zarówno pod rządami ustawy z 1951 r., jak i ustawy z 1962 r. - dla uznania, iż osoba przybywająca do Polski przybywa jako repatriant, miał charakter przyjazdu do kraju, to znaczy czy dana osoba przybywała z zamiarem osiedlenia się na stałe, czy też dopiero po przybyciu do Polski na pobyt czasowy, na miejscu wyraziła wolę osiedlenia się na stałe, uzyskując na to zezwolenie. Warto jeszcze wspomnieć, że w ustawie z 1951 r. w art. 2 pkt 2 jest mowa o tym, że z dniem wejścia w życie tej ustawy są obywatelami polskimi osoby, które przybyły do Polski Ludowej jako repatrianci, przepis ten jednak nie mógł mieć zastosowania do skarżącej, gdyż dotyczył w szczególności osób, które przybyły do Polski jako ewakuowani /repatrianci/ w ramach układów z ZSRR z września 1944 r. i umowy z lipca 1945 r.
Z kolei na potrzeby ustawy z 1962 r. zostało zdefiniowane pojęcie repatrianta w jej art. 12 ust.
- Problem jednak w tym, że ta ustawa, na którą powołują się organy I i II instancji, nie mogła mieć w sprawie zastosowania, jak bowiem już powiedziano, o tym, w jakim charakterze dana osoba przybywa do kraju, od wejścia w życie ustawy z 1951 r. decydował zamiar tej osoby w dniu przekroczenia granicy.
Janina Ż. przybyła do Polski w dniu 5 lipca 1960 r. /jest to fakt bezsporny/, a więc pod rządami ustawy z 1951 r., i albo nabyła pod rządami tej ustawy obywatelstwo polskie w trybie jej art. 10 ust. 3 i stosownie do art. 1 ustawy z 1962 r. jest osobą, która ma obywatelstwo polskie na podstawie dotychczasowych przepisów, albo też - ze względu na to, że przybyła do Polski nie jako repatriant - może obecnie starać się o nadanie obywatelstwa w trybie art. 8 ustawy z 1962 r. bądź też o uznanie za obywatela polskiego w trybie art. 9 tej ustawy.
Sprawa na podstawie przepisów ustawy z 1951 r. w ogóle nie była rozpatrywana, a postępowanie przed sądem administracyjnym nie może prowadzić do zastępowania przez Sąd organów administracji państwowej w ich kompetencjach przez dokonywanie za nie oceny stanu faktycznego na tle obowiązującego stanu prawnego. W związku z tym stosownie do art. 207 par. 2 pkt 1 i art. 208 Kpa orzeczono jak w sentencji.
Na wstępie zasygnalizowano, że sprawa ma także aspekt formalnoprawny, co wiąże się ze stanowiskiem organu odwoławczego, wyrażonym na str. 3 /ostatni akapit/ odpowiedzi na skargę. Jak już podano, niniejszej sprawy nie można rozpatrywać na tle art. 12 ustawy z 1962 r. Natomiast w sprawie miałyby zastosowanie przepisy zawarte w rozdziale 4 tej ustawy, określające właściwość organów /w tym art. 17 ust. 4, stanowiący, że posiadanie i utratę obywatelstwa polskiego stwierdza właściwy organ/ - oczywiście z uwzględnieniem zmian wynikających choćby z ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./. Należy jednak zgodzić się, że ani ustawa z 1951 r., ani też ustawa z 1962 r. nie przewidywały możliwości wydawania decyzji w przedmiocie uzyskania statusu repatrianta.
Na koniec, w związku z zarzutami strony, należało zauważyć, że zarówno ustawa z 1951 r., jak i ustawa z 1962 r. stanowiły i stanowią, iż zawarcie przez cudzoziemkę małżeństwa z obywatelem polskim nie powoduje samo przez się nabycia obywatelstwa polskiego /odpowiednio art. 5 i art. 3 powyższych ustaw/.