Uzasadnienie
Abdelghani F., obywatel Tunezji, zaskarżył decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 października 1999 r. (...) utrzymująca w mocy decyzję Wojewody K.-P. z 12 sierpnia 1999 r. (...) odmawiającą zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.
Skarżący wjechał do Polski 17 grudnia 1998 r., na podstawie wizy pobytowej wraz z prawem do pracy. Prawo do pracy dotyczyć miało okresu 15 grudnia 1998 - 14 grudzień 1999 r. Wiza była ważna do 7 czerwca 1999 r. Skarżący miał pracować jako trener w klubie sportowym, zaś zezwolenie na pracę wydał mu Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P., a więc organ właściwy do tego rodzaju spraw.
W dniu 27 maja 1999 r., a więc w okresie przed ekspirowaniem udzielonej poprzednio wizy, Skarżący złożył wniosek o zgodę na zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony. Decyzja ta była odmowna i podawała jako przyczyny fakt, iż przedłużenia wizy pobytowej z prawem do pracy można udzielić, gdy cudzoziemiec uzyskał przedłużenie zezwolenia na zatrudnienie, zaś Skarżący takiego zezwolenia nie przedłożył. Skarżący legitymował się decyzją starosty N., mocą której wyrażono zgodę na pracę cudzoziemca w klubie sportowym "Tartan". Decyzja ta, jako wydana z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, została uznana następnie za nieważną i tym samym nie mogła być traktowana jako wypełniająca wymagania art. 9 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach.
Z kolei ponieważ Skarżący występował o zwykłą wizę pobytową, zatem "w myśl art. 8 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach o wizę taką można wystąpić w okresie ważności wizy pobytowej wydanej za granicą przez kierownika polskiego przedstawicielstwa dyplomatycznego lub urzędu konsularnego, natomiast wizy takiej Wnioskodawca nie posiadał. Ponadto z chwilą ustania stosunku pracy (...) /Skarżący/ winien opuścić terytorium Polski, gdyż cel jego pobytu jest inny niż deklarowany przy wjeździe na terytorium Polski". Jednocześnie orzeczono o nakazie opuszczenia terytorium Polski. Zainteresowany obowiązany był opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed upływem terminu ważności posiadanej wizy pobytowej. Wszczęcie przez organ pierwszej instancji procedury administracyjnej w sprawie udzielenia Wnioskodawcy zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony przed upływem terminu ważności posiadanej przez Niego wizy pobytowej z prawem do pracy, nie legalizuje pobytu Cudzoziemca w naszym kraju.".
W skardze zarzucono, iż naruszono prawo przyjmując, iż nie jest możliwe udzielenie wizy pobytowej w sytuacji, gdy Skarżący legitymował się decyzją Starosty N. na pracę jako trenera; że Skarżący naruszył porządek prawny z uwagi na brak meldunku i nie opuszczenie Polski przed upływem terminu ważności posiadanej wizy pobytowej, a nadto zarzucono niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Skarżący wnosił także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę wnoszono o jej odrzucenie. Podniesiono także, że Skarżącemu można przypisać naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach, skoro mimo posiadanej wizy pobytowej z prawem do pracy nie podjął zatrudnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Decyzje obu instancji błędnie zastosowały przepisy prawa materialnego na niekorzyść Skarżącego.
Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga - jako najdalej idący - problem nielegalności pobytu Skarżącego jako przesłanki decydującej o zastosowaniu art. 19 pkt 5 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, przewidującym brak sądowej kontroli decyzji dotyczącej wizy dla cudzoziemca przebywającego w Polsce nielegalnie.
Konieczność złożenia przez cudzoziemca wniosku o przedłużenie wizy /uzyskanie legalizacji pobytu w Polsce/ w okresie ważności poprzedniego dokumentu legalizacyjnego jest obowiązkiem cudzoziemca w tym znaczeniu, iż uchybienie terminowi spowoduje negatywne załatwienie wniosku i dalszy pobyt zamieni w pobyt nielegalny. Jednakowoż za ekscesywną należy uznać taką wykładnię art. 8 ust. 3 i 9 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach, gdy złożenie wniosku o przedłużenie nastąpiło w okresie ważności wizy poprzedniej, zaś jej wekspirowanie - okresie nie zakończonego przynajmniej w pierwszej instancji postępowania o przedłużenie wizy. Dodać należy, że organy administracji dysponują możliwościami udzielania wizy legalizującej pobyt w Polsce w tego rodzaju sytuacjach i korzystanie z tej możliwości /także z urzędu/ powinno być podejmowane przy uwzględnieniu zasady art. 7 Kpa.
W wypadku Skarżącego jest niewątpliwe, że wystąpienie o przedłużenie wizy nastąpiło w okresie jej ważności i dlatego błędny jest wniosek, że Skarżący przebywał w Polsce nielegalnie od 8 czerwca 1999 r. Skoro więc Skarżący utrzymał się w terminie ważności dawnej wizy z wystąpieniem o przedłużenie, zaniedbaniem organu administracji w tym wypadku było nie wydanie mu wizy S-16 na czas do rozstrzygnięcia jego wniosku. Z tej też przyczyny nie może być uwzględniony zarzut z odpowiedzi na skargę, iż należy ją odrzucić, ponieważ spełniły się przesłanki wymagane przez art. 19 pkt 5 ustawy o NSA i sądowa kontrola decyzji jest niedopuszczalna. Nielegalność pobytu Skarżącego jest bowiem przez organy administracji wywołana niewłaściwą interpretacją praw i obowiązków cudzoziemca oraz organu administracji w postępowaniu legalizacyjnym.
Sądowi jest znany pogląd /P. Stachańczyk, Cudzoziemcy, Praktyczny komentarz do ustawy o cudzoziemcach, Warszawa 1998, str. 39/, iż "rozpoczęcie procedury uzyskiwania nowej wizy lub zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony nie powoduje zalegalizowania pobytu cudzoziemca". Pogląd ten sąd podziela: wszczęcie procedury, o której mowa, nie powoduje samo przez się legalizacji pobytu cudzoziemca ubiegającego się o przedłużenie wizy. Natomiast sąd nie podziela dalszego toku rozumowania cytowanego autora, iż "jeżeli decyzja pozytywna w jego sprawie nie zostanie wydana do chwili upływu terminu określonego w wizie, winien on opuścić terytorium RP". Zdaniem sądu w takim wypadku toczącego się postępowania legalizacyjnego organ administracji ma powinność umożliwić legalny pobyt cudzoziemca do czasu wydania decyzji.
Uzasadniony jest zarzut skargi o błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. W szczególności dotyczy to przepisów ustawy o cudzoziemcach odnoszących się do wizy pobytowej i wizy pobytowej z prawem do pracy oraz wzajemnego stosunku tych przepisów.
Ogólny czas na który może być przyznana wiza pobytowa lub wiza pobytowa z prawem do pracy - wynosi 12 miesięcy /art. 8 ust. 3 i art. 9 ust. 4/. Wedle poglądu zaprezentowanego w obu decyzjach administracyjnych nie można po wyekspirowaniu wizy z prawem do pracy domagać się wydania wizy pobytowej zwykłej, nawet, gdy łączny okres 12 miesięcy nie został wyczerpany. Dlatego organy administracji przyjęły, iż po wyekspirowaniu wizy pobytowej z prawem do pracy i braku warunków do przedłużenia wizy z pozwoleniem na pracę /z uwagi na brak ważnego i prawnie skutecznego pozwolenia na pracę/ nie jest możliwe uzyskanie na terenie Polski wizy pobytowej. Zgodnie z poglądem organów administracji cudzoziemiec winien z Polski wyjechać i za granicą uzyskać "od nowa" wizę pobytową W przekonaniu sądu takie stanowisko jest błędne. Wiza pobytowa z pozwoleniem na pracę i wiza pobytowa zwykła co do zasady mają jednorodny charakter, który nie występuje w wypadku innych wiz, wymienionych w art. 7 ustawy o cudzoziemcach. Wiza pobytowa z pozwoleniem na prace jest kwalifikowaną postacią wizy pobytowej zwykłej, zawierająca szerszy zakres uprawnień beneficjenta. Jeżeli zatem osoba korzystająca z wizy pobytowej z pozwoleniem na pracę chce ubiegać się o przedłużenie wizy, może to czynić ubiegając się o kolejną, wizę z pozwoleniem na pracę /przy spełnieniu przesłanki pozwolenia na pracę/ albo ubiegając się o wizę pobytową zwykłą Także osoba mająca wizę pobytową zwykłą, jeśli uzyskałaby pozwolenie na pracę w trakcie pobytu w Polsce, mogłaby ubiegać o przedłużenie tej wizy już jako wizy pobytowej z pozwoleniem na pracę. W każdym wypadku łączny czas pobytu w Polsce na podstawie tych wiz nie może przekroczyć 12 miesięcy Założenie, przyjęte w sprawie Skarżącego było odmienne: iż taka sekwencja udzielenia wiz nie jest możliwa. To spowodowało wyeliminowanie z góry możliwość pozytywnego załatwienia wniosku Skarżącego. W tym zakresie nastąpiło więc uchybienie przewidziane przez art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy o NSA, dotyczące art. 8 ust. 3 i 9 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach.
W tej sytuacji zbędne stają się rozważania, czy posiadane cały czas przez Skarżącego /także w okresie po wyekspirowaniu wizy z pozwoleniem na pracę/ ważne pozwolenie na pracę, stanowiące przesłankę wydania pierwszej wizy z pozwoleniem na pracę, może stanowić skuteczna przesłankę przedłużenia tej wizy w sytuacji, gdy Skarżący przez kilka miesięcy nie podjął pracy w klubie sportowym którego dotyczyło pozwolenie. Ta kwestia, w ogóle nie badana przez organy administracji w przekonaniu sądu bynajmniej nie jest jednoznaczna na tle interpretacji art. 9 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach.
Organy administracji postawiły Skarżącemu także zarzuty naruszenia art. 13 ust. 1 pkt 7 i 9. Uznały bowiem, iż o naruszeniu ładu i porządku przez Skarżącego świadczy fakt braku zameldowania oraz nielegalnego pobytu w Polsce, zaś o wykorzystywaniu pobytu w Polsce do celów innych niż deklarowane - fakt, iż mimo wizy pobytowej z prawem do pracy - nie podjął zatrudnienia.
Także te dwa wyżej sformułowane zarzuty opierają się na niewłaściwej zdaniem sądu - wykładni obu powołanych przepisów.
Art. 13 ust. 1 pkt 9 jest wykładany przez organy administracji jako zezwalający na zakwalifikowanie jako konieczne z uwagi na ładu i porządku publicznego i tym samym wymagające odmowy prawa pobytu w Polsce w wypadku naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa. Jest to znów interpretacja ekscesywna, ponieważ choćby istnienie w katalogu okoliczności wskazanych w art. 13 ust. 1 przyczyn odmowy w pkt 2/ /skazanie za przestępstwo umyślne w na karę co najmniej 3 lat pozbawienia wolności - w Polsce i za zbrodnię pospolita - za granicą/ wskazuje wyraźnie, że ustawodawca nie każde naruszenie prawa uznaje za wystarczające do wypełnienia przesłanek odmowy wydania wizy lub pobytu w Polsce. Tak więc nie każde złamanie prawa przez cudzoziemca uzasadnia wniosek o spełnieniu przesłanki z art. 13 ust. 1 pkt 9. Ustalenie tej okoliczności wymaga nie mechanicznego wskazania faktu naruszenia, lecz przeprowadzenia wywodu dlaczego takie akurat złamanie czyni jego wjazd lub pobyt niepożądanym, a decyzję o odmowną - konieczną z uwagi na ochronę ładu i porządku W stosunku do Skarżącego ustaleń tych nie przeprowadzono i to decyduje o naruszeniu przez zaskarżoną decyzję art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA.
Na marginesie zauważyć należy, że nagminne łamanie prawa przez cudzoziemców w postaci braku zameldowania /art. 26 ustawy o cudzoziemcach/ jest konsekwencją tego, iż bez wizy cudzoziemiec nie może uzyskać zameldowania. W tej sytuacji automatyczny wniosek, iż ubiegający się o wizę nie może jej otrzymać, ponieważ nie mając meldunku naruszył prawo, a zatem art. 13 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach zabrania wydania dlań pozytywnej decyzji - razi szczególnie ekscesywnym rozumowaniem.
Ten sam zarzut można postawić tezie, iż art. 13 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach wymaga oceny, iż osoba mająca wizę pobytową z pozwoleniem na pracę i nie podejmująca tej pracy, wykorzystywała tę wizę w sposób inny niż deklarowany. Wiza z pozwoleniem na pracę oznacza zakres uprawnień wiążący się ze zwykłą wizą pobytową a nadto prawo do wykonywania w legalny sposób pracy, na którą udzielono pozwolenia. Jeżeli zatem cudzoziemcowi wolno więcej, to tym bardziej wolno mniej. Może więc legalnie przebywać na terenie Polski, w normalny sposób czyniąc użytek ze swego uprawnienia, zachowując się wedle standardów właściwych osobom w normalny sposób czyniących użytek z wizy pobytowej zwykłej Tak więc zarzut naruszenia przez Skarżącego art. 13 ust. 1 pkt 7 w takiej postaci, jak go sformułowano w zaskarżonej decyzji nie może się ostać.
W tej sytuacji na postawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368/ orzeczono jak w sentencji. W kwestii kosztów orzeczenie oparto na art. 55 tejże ustawy.