Uzasadnienie
Decyzją z dnia 9 lutego 2000 r. (...) Wojewoda M. odmówił udzielenia skarżącemu Nguyen T., obywatelowi Socjalistycznej Republiki Wietnamu, zezwolenia na osiedlenie się w Polsce i wydania karty stałego pobytu. Wojewoda M. stwierdził, że zgodnie z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 110 ust. 4 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 114 poz. 739 ze zm./ zezwolenie na osiedlenie się może być udzielone cudzoziemcowi, jeżeli spełnia on łącznie następujące warunki:
1/ wykaże istnienie trwałych więzów rodzinnych lub ekonomicznych z Rzecząpospolitą Polską, 2/ ma zapewnione w Polsce mieszkanie i utrzymanie oraz 3/ bezpośrednio przed złożeniem wniosku przebywał nieprzerwanie przez 3 lata na terytorium RP i może ten fakt udokumentować, że skarżącego nie łączą z Polską więzy rodzinne, że głównym powodem ubiegania się przez skarżącego o zezwolenie na osiedlenie się jest prowadzenie spółki z o.o. "TGC", której skarżący jest prezesem, że ten fakt świadczy wprawdzie o ekonomicznym charakterze pobytu skarżącego w Polsce, natomiast nie przesądza o istnieniu silnej więzi ekonomicznej z Polską, że z dokumentów za lata 1998 i 1999 r. nie wynika, by kondycja spółki była na tyle zadawalająca, aby mieć pewność, iż w najbliższej przyszłości skarżący wraz z rodziną będzie miał zagwarantowane środki utrzymania, że w spółce skarżący otrzymuje wynagrodzenie miesięczne w wysokości 1.200 zł brutto i jest to jedyne źródło jego utrzymania wraz z rodziną, że nie ma przeszkód, aby skarżący otrzymał zezwolenie na dalszy pobyt w Polsce na czas oznaczony i że nie wyklucza to uzyskania przez skarżącego zezwolenia na osiedlenie się w przyszłości.
W odwołaniu skarżący twierdził, że w ostatnim kwartale 1999 r. spółka, której jest prezesem, podjęła negocjacje z różnymi podmiotami gospodarczymi, które miały zmierzać do jej rozwoju, że spółka objęła w dzierżawę dwa murowane obiekty w centrum Warszawy z przeznaczeniem na działalność restauracyjną, co stawia ją w czołówce tego rodzaju branży, że otrzymuje w spółce wynagrodzenie w wysokości 2.200 zł, a jego żona - w wysokości 1.500 zł, że nie zalega z podatkami i składkami na ubezpieczenie społeczne i że posiada własnościowe prawo do lokalu w Warszawie.
Decyzją z dnia 2 sierpnia 2000 r. (...) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ś. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że skarżący przebywa w Polsce od 1995 r., że w 1999 r. skarżący zawarł związek małżeński z obywatelką Socjalistycznej Republiki Wietnamu, że wraz z żoną nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego w Warszawie, w którym znajduje się obecnie siedziba spółki, że skarżący spełnił jedynie warunki przewidziane w art. 19 ust. 1 pkt 2 w zakresie dotyczącym posiadania mieszkania i w pkt 3, że w roku 1998 r. przeciętny miesięczny dochód spółki wynosił 397 zł, a w 1999 r. - 455,3 zł, że w związku z tym skarżący nie wykazał trwałych związków ekonomicznych z Polską, że nie posiada w Polsce członków rodziny zobowiązanych do łożenia na jego utrzymanie, że nagły wzrost wynagrodzenia skarżącego i jego żony, którzy sami z sobą zawierają umowy o pracę, budzi zastanowienie, że skarżący nie posiada oszczędności, że nie zostało wyjaśnione, z jakich źródeł została pokryta część ceny mieszkania w kwocie ok. 22 tys. zł, że okoliczność ta pozwala przypuszczać, że dochody skarżącego są wyższe od ujawnianych i że w związku z tym cel jego pobytu w Polsce jest inny od deklarowanego.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i dołączył do skargi dokumenty mające potwierdzić okoliczność, iż posiada coraz wyższe dochody oraz coraz lepsze warunki materialne, a także twierdził, że - ponieważ jego żona i córka przebywają już legalnie w Polsce ponad 3 lata i zamierzają złożyć wnioski o zezwolenie na osiedlenie się w Polsce - istnieją również więzi rodzinno-społeczne do uzyskania prawa na osiedlenie się w Polsce. Dodatkowe dokumenty dotyczące dalszej poprawy sytuacji materialnej skarżący dołączył przy piśmie z dnia 22 marca 2001 r.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przytoczone wcześniej argumenty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przede wszystkim należy podkreślić, że bez znaczenia w niniejszej sprawie jest to, czy i jak poprawiła się sytuacja materialna skarżącego i jego firmy po dniu wydania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zgodność zaskarżonej decyzji z prawem /art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Zgodność taką można oceniać jedynie na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Taki tylko stan faktyczny mógł bowiem znać organ administracji.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w granicach, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej /art. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/ uznać należy, że decyzja ta prawa nie narusza.
Przepis art. 19 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 114 poz. 739 ze zm./, który reguluje kwestie dotyczące udzielania cudzoziemcom zezwoleń na osiedlenie się na terenie Polski ma charakter dwustopniowy. Przede wszystkim więc określa on warunki, jakie muszą być spełnione, aby zezwolenie takie mogło być udzielone. Warunki te wymienione zostały w ust. 1, a - w odniesieniu do warunku z ust. 1 pkt 2 - także w ust. 3 tego przepisu. Po wtóre jednak przepis ten przewiduje, że cudzoziemcowi, który warunki te spełnia, zezwolenie "może być udzielone". Taka konstrukcja tego przepisu oznacza, że samo spełnienie warunków wymienionych w tym przepisie nie zobowiązuje organu do udzielenia zezwolenia, gdyż mimo ich spełnienia organ może wydać decyzję odmowną. Mówiąc inaczej, decyzja o udzieleniu cudzoziemcowi, który spełnia warunki przewidziane w art. 19 ustawy o cudzoziemcach, zezwolenia na osiedlenie się, pozostawione zostało uznaniu organu administracji. Jedna z okoliczności uzasadniających wydanie decyzji odmownej została przy tym wyraźnie wymieniona w ust. 2 tego przepisu. Tego rodzaju regulacja jest zgodna ze standardami międzynarodowymi, które - uznając wolność przemieszczania się za wolność przynależną każdemu człowiekowi - nie obejmują treścią tej wolności swobody wyboru kraju, w którym cudzoziemiec chce się osiedlić /art. 12 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych - Dz.U. 1977 nr 38 poz. 168/.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że nawet decyzje wydane w ramach uznania administracyjnego nie są wyłączone spod kontroli sądowej, choć kontrola ta jest ograniczona. Nie jest w konsekwencji wyłączone spod kontroli sądowej uznanie administracyjne wynikające z art. 19 ustawy o cudzoziemcach.
W niniejszej sprawie organy orzekające powołały się jednak nie na możliwość odmowy wydania pozytywnej decyzji mimo istnienia warunków przewidzianych w art. 19 ustawy o cudzoziemcach, a na to, że jeden z tych warunków, jakim jest wykazanie przez cudzoziemca istnienia trwałych związków rodzinnych lub ekonomicznych z Polską nie został spełniony. Tego rodzaju kwestia podlega zaś kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym zakresie.
Brak jest jednak podstaw do uznania, że wyrażone w tym względzie w zaskarżonej decyzji stanowisko narusza prawo. Nie powinno budzić wątpliwości, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji skarżącego nie łączyły z Rzecząpospolitą Polską żadne trwałe związki rodzinne. O istnieniu takich związków nie świadczy okoliczność, iż wraz ze skarżącym w Polsce przebywa jego żona i córka. Bezsporne jest bowiem, że ani żona skarżącego, ani jego córka, nie posiadają zezwolenia na osiedlenie się w Polsce.
Do starania się przez cudzoziemca o zezwolenie na osiedlenie się istnienie trwałych związków rodzinnych nie jest wprawdzie warunkiem bezwzględnym. Użycie w art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach wyrazu: "lub" oznacza, że wystarcza wykazanie istnienia trwałych związków ekonomicznych z Rzecząpospolitą Polską. To ostatnie pojęcie musi być jednak interpretowane z uwzględnieniem wszystkich okoliczności, w szczególności zaś tego, że związki ekonomiczne mają ze swej istoty charakter wzajemny. Konieczna jest więc ocena tych związków nie tylko z punktu widzenia interesów cudzoziemca, ale i z punktu widzenia interesów państwa polskiego. Organy orzekające wykazały, że dochody firmy skarżącego są niewielkie, co więcej - że nie wszystkie wydatki skarżącego znajdują pokrycie w jego dochodach. Wbrew temu, co twierdzi skarżący w swej skardze, ustalenia te znajdują pełne potwierdzenie w materiałach sprawy. Nie można zatem uznać, że stwierdzenie, iż skarżący nie wykazał istnienia trwałych związków ekonomicznym z Rzecząpospolitą Polską, jest sprzeczne z rzeczywistym stanem rzeczy, a w konsekwencji, że pogląd, iż nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, narusza prawo.
Z tych względów na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym należało orzec, jak w sentencji wyroku.