- Sprawa
- sprawy ze skargi Mai K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 1999 r. (...) w przedmiocie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony - uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Wojewody M. (...) z 23 września 1999 r.; (...).
Teza
Całkowicie chybiony jest wywód zaskarżonej decyzji mający wskazywać brak naruszenia w sprawie art. 8 Konwencji o ochronie praw Człowieka i Podstawowych Wolności /Dz.U. 1993 nr 61 poz. 284/. Przepis ten oczywiście nie ma absolutnego charakteru i dopuszcza ingerencję w życie prywatne jednostki ze strony władzy państwowej. Organ administracji skoncentrował się na wywodzie, iż Konstytucja w art. 37 dopuszcza wobec cudzoziemców ograniczenia w tym względzie, jeśli dokonuje tych ograniczeń ustawa. Jednakowoż uszło uwadze organu administracji, iż nie każda regulacja ustawowa odnosząca się do cudzoziemców może dowolnie ograniczać ich prawa. W szczególności sama Konwencja w art. 8 ust. 2 wymaga, aby były to ograniczenia konieczne /nie wystarczy tu tylko element celowości czy racjonalności/ w demokratycznym społeczeństwie. Ponadto ograniczenia, aby były skuteczne, muszą się dokonać ze względu na wartości wskazane w art. 8 ust. 2 Konwencji. Zaskarżona decyzja nie przedstawiła wywodu dotyczącego tego, iż odmowa wydania decyzji po myśli wniosku była konieczna w demokratycznym społeczeństwie. Nie wskazano także jasno jakim wartościom wymienionym w art. 8 ust. 2 Konwencji miałaby służyć odmowa legalizacji pobytu w Polsce. Wreszcie cały wywód na temat Konwencji, zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie wychodzi poza rozważania in abstracto: prowadzi do wniosku, iż ustawodawca może wkroczyć w kwestie prywatności cudzoziemca /co jest truizmem/, lecz nigdzie nie wskazuje na to, w odniesieniu do skarżącej, na tle jej konkretnego wypadku, stanu faktycznego dotyczącego zaskarżonej decyzji to ograniczenie jest proporcjonalne i konieczne. W sprawie doszło do naruszenia prawa do życia rodzinnego, chronionego tak konstytucyjnie, jak i na płaszczyźnie praw człowieka, przez błędne posłużenie się art. 17 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 114 poz. 739/ w zakresie, w jakim przepis ten zezwala na wykorzystywanie uznania administracyjnego.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny
Uzasadnienie
Mai K., obywatelka Wietnamu, zaskarżyła decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 1999 r. (...), utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego (...) z 23 września 1999 r. odmawiającą Skarżącej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.
Mai K. jest zamężna od 1998 r. z obywatelem polskim. Była z nim w ciąży, lecz poroniła po napadzie bandyckim. Motywy odmowy w decyzji pierwszej instancji eksponowały fakt, iż Skarżąca utrzymuje się ze sprzedaży warzyw wietnamskich uprawnianych przez męża, oraz z działalności gospodarczej /sprzedaż tekstyliów na bazarze/. Wprawdzie mąż Skarżącej ma zezwolenie na prowadzenie takiej działalności, jednakże nie dotyczy to Skarżącej, i to niezależnie od tego, że jest ona oficjalnym pełnomocnikiem swego męża w zakresie prowadzonej przez niego działalności. Organy administracji obu instancji podkreślały, iż Skarżąca nie prawa do pracy w Polsce, a zatem, że wszelka działalność zarobkowa z jej strony, także w firmie jej męża - jest nielegalna. Mąż Skarżącej wyjaśnia, że główny ciężar prowadzenia wspomnianej działalności gospodarczej spoczywa na żonie. W motywach decyzji pierwszej instancji to spowodowało, że pojawił się też ze strony organów administracji argument o rozbieżności celu pobytu Skarżącej w Polsce, z celem deklarowanym.
W skardze zarzucono, iż decyzje odmowne nie uwzględniają we właściwy sposób wagi więzów rodzinnych Skarżącej /także art. 8 Konwencji Europejskiej/, a także faktu, iż nigdy nikt w czasie żadnych kontroli przeprowadzonych w lokalu handlowym nie zarzucił jej nielegalnej pracy. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podnosi przede wszystkim argument, iż Skarżąca nie wykazała legalnego źródła utrzymania w Polsce i że w tym stanie rzeczy nie wiadomo, skąd czerpała środki na swe utrzymanie, a tego rodzaju sytuacja wyczerpuje znamiona wymagane przez art. 13 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach, który to przepis wyklucza w razie zrealizowanie przewidzianych tam stanów faktycznych możliwość legalizacji pobytu cudzoziemca w Polsce. Wskazano, iż fakt, że Skarżąca jest pełnomocnikiem męża w zakresie działania firmy "M." jest bez znaczenia, ponieważ nie upoważnia jej to do pracy. nie zastępuje zezwolenia na pracę. Zdaniem Ministra fakt zrealizowania przez Skarżącą jednej z przesłanek wskazanych w art. 17 pkt 1-4 ustawy o cudzoziemcach nie stanowi jeszcze podstawy do rozstrzygnięcia na jej rzecz wniosku o pobyt, ponieważ organ administracji dysponuje w tym zakresie uznaniem administracyjnym. Organy administracyjne obu instancji, w decyzjach oraz w odpowiedzi na skargę uznały, iż przeciw Skarżącej przemawia fakt, iż w listopadzie 1998 r., kiedy to wniosła /skuteczne/ odwołanie od negatywnej decyzji Wojewody Mazowieckiego odmawiającej jej udzielenia wizy i jednocześnie orzekającej wydalenie w Polski, podała, iż jest w ciąży, podczas gdy w rzeczywistości poroniła miesiąc wcześniej. Było to więc, zdaniem organu administracji świadome wprowadzenie w błąd. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w wypadku Skarżącej nie naruszono art. 8 Konwencji Europejskiej, ponieważ "kierując się - dobrem wspólnym - państwo posiada możliwość regulowania wjazdu i pobytu cudzoziemców na jego terytorium. Ponadto art. 37 Konstytucji stanowi, że - kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji, wyjątki od tej zasady odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa" /podkreślenie w odpowiedzi na skargę/.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Przede wszystkim zrealizowanie jednej z przesłanek wskazanych w art. 17 ustawy o cudzoziemcach z 1997 r. /zawarcie związku małżeńskiego/ oznacza zrealizowanie materialnoprawnej przesłanki do ubiegania się o zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony. Przesłanka ta w wypadku Skarżącej została zrealizowana. Organ administracji orzekając w tym zakresie rzeczywiście może, a nie musi, wydać decyzję zgodną z wnioskiem strony. Jednakże fakt, iż jest to decyzja uznaniowa, nie oznacza, że może to być decyzja dowolna. Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 czerwca 1982 r., SA 820/81 - OSPiKA 1982 z. 1-2, iż jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy to więc domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba że pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie nie budzący wątpliwości interes ogólny. Ten ostatni wedle organu administracji dotyczyć ma kwestii utrzymywania się Skarżącej. Zachodzi przy tym charakterystyczne zróżnicowanie stanowiska organów pierwszej i drugiej instancji. Wedle organu pierwszej instancji, Skarżąca bez pozwolenia, a więc nielegalnie zarobkuje i to przesądza o stwarzaniu przez nią zagrożenia dla porządku prawnego. Organ drugiej instancji akcentuje natomiast niejasność tego, z czego utrzymuje się Skarżąca i te niejasność uznaje za przemawiającą przeciw Skarżącej. Ta chwiejność oceny wskazuje na brak jasnego poglądu na temat przyczyn mających przemawiać przeciw legalizacji pobytu Skarżącej w Polsce. Skoro Skarżąca pomaga mężowi w prowadzeniu przez niego działalności gospodarczej i czyni to jako żona, nie narusza przepisów wymagających od cudzoziemca trudniącego się działalnością zarobkową, aby miał na to specjalne zezwolenie. Skarżąca nie pozostaje bowiem w stosunku zatrudnienia, lecz pomaga mężowi /co potwierdza fakt, iż jest pełnomocnikiem męża w zakresie j ego działalności gospodarczej/. W tej sytuacji nie pobiera za swoją pracę wynagrodzenia, lecz pomagając mężowi, jest przez niego w zamian utrzymywana (...). Taka sytuacja jest przyjęta w ramach małżeństwa. Nie można w tej sytuacji po pierwsze stawiać Skarżącej zarzutu nielegalnej pracy, a po drugie uznawać /jak to przyjęto w zaskarżonej decyzji/, że źródło utrzymania Skarżącej jest nieznane. W ramach małżeństwa jest nawet przyjęte, że jedno z małżonków utrzymuje drugiego - i nie ma w tym nic nagannego.
Zarzut, iż Skarżąca przebywa w Polsce w innym celu, niż deklarowany /bliżej nie rozwinięty w motywach zaskarżonej decyzji/ jest niezasadny w świetle okoliczności sprawy. Skarżąca wszak deklaruje zamiar zamieszkania na czas oznaczony, w związku z zawarciem małżeństwa i ześrodkowaniem w Polsce swych życiowych interesów. Do tego celu dąży, ubiegając się o stosowny dokument legalizacyjny. Już raczej fakt odmowy uzyskania tego dokumentu mógłby być uznany za spowodowanie rozbieżności między stanem deklarowanym i rzeczywistym. Skarżąca podaje (...), że ostatni raz wjechała do Polski, aby zobaczyć się z narzeczonym, którego w czasie pobytu w Polsce poślubiła. Brak w tej sekwencji wydarzeń sprzeczności, o której mowa w decyzji.
Zarzut wprowadzenia w błąd co do okoliczności poronienia /czy nastąpiło ono przed czy po wniesieniu odwołania/ jest bez znaczenia jako okoliczność mająca przemawiać za brakiem przesłanek do wyrażenia zgody na pobyt Skarżącej w Polsce, gdzie założyła rodzinę. Niezależnie od tego, kiedy to nastąpiło, nikt nie neguje ani samego faktu, ani tego, że składając odwołanie w poprzednim postępowaniu administracyjnym Skarżąca znajdowała się ciężkiej sytuacji osobisto-rodzinnej. Jest nią zarówno fakt ciąży, jak i poronienia w wyniku napadu; każde z tych wydarzeń z osobna stanowi okoliczność uzasadniającą ocenę, iż w takiej sytuacji wydanie i wykonanie decyzji o wydaleniu z Polski byłoby niehumanitarne.
Całkowicie chybiony jest wywód zaskarżonej decyzji mający wskazywać brak naruszenia w sprawie art. 8 Konwencji Europejskiej. Przepis ten oczywiście nie ma absolutnego charakteru i dopuszcza ingerencję w życie prywatne jednostki ze strony władzy państwowej. Organ administracji skoncentrował się na wywodzie, iż Konstytucja w art. 37 dopuszcza wobec cudzoziemców ograniczenia w tym względzie, jeśli dokonuje tych ograniczeń ustawa. Jednakowoż uszło uwadze organu administracji, iż nie każda regulacja ustawowa odnosząca się cudzoziemców może dowolnie ograniczać ich prawa. W szczególności sama Konwencja Europejska w art. 8 ust. 2 wymaga, aby były to ograniczenia konieczne /nie wystarczy tu tylko element celowości czy racjonalności/ w demokratycznym społeczeństwie. Ponadto ograniczenia, aby były skuteczne, musza się dokonać ze względu na wartości wskazane w art. 8 ust. 2 Konwencji. Zaskarżona decyzja nie przedstawiła wywodu dotyczącego tego, iż odmowa wydania decyzji po myśli wniosku była konieczna w demokratycznym społeczeństwie. Nie wskazano także jasno /wspomniana wyżej chwiejność stanowisk uzasadnienia pierwszej i drugiej instancji/ jakim wartościom wymienionym w art. 8 ust. 2 Konwencji miałaby służyć odmowa legalizacji pobytu Skarżącej w Polsce. Wreszcie cały wywód na temat Konwencji, zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie wychodzi poza rozważania in abstracto: prowadzi do wniosku, iż ustawodawca może wkroczyć w kwestie prywatności cudzoziemca /co jest truizmem/, lecz nigdzie nie wskazuje na to, iż w odniesieniu do Skarżącej, na tle jej konkretnego wypadku, stanu faktycznego dotyczącego zaskarżonej decyzji to ograniczenie jest proporcjonalne i konieczne. W sprawie doszło do naruszenia prawa do życia rodzinnego, chronionego tak konstytucyjnie, jak i na płaszczyźnie praw człowieka, przez błędne posłużenie się art. 17 ustawy o cudzoziemcach w zakresie, w jakim przepis ten zezwala na wykorzystanie uznania administracyjnego.
W konkluzji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 107 par. 3 Kpa, w zakresie prawidłowości postępowania a nadto, że posłużenie się uznaniem administracyjnym przez organ administracji było niewłaściwe z uwagi na brak konsekwencji i spójności w ocenie przesłanek materialnoprawnych decyzji. W tej sytuacji na postawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368/ orzeczono jak w sentencji. W kwestii kosztów orzeczenie oparto na art. 55 tej że ustawy.