Uzasadnienie
Nazar O., obywatel Sudanu złożył skargę na decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych z 10 listopada 1999 r. (...) utrzymującą w mocy decyzję własną z 10 sierpnia 1999 r. odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie udzielenia wizy pobytowej w trybie art. 14 ustawy o cudzoziemcach.
Skarżący, przebywający w Polsce na studiach medycznych /od 1990 r.; w roku 1998/1999 był na ostatnim roku studiów, jako stypendysta rządu Polskiego/, złożył - jak podaje w skardze - w dniu 29 września 1998 r. wniosek o udzielenie wizy pobytowej /do 13 listopada 1998 r., była to data z której upływem tracił ważność jego paszport/. Wniosek jest datowany 28 września, zaś stampila Urzędu Wojewódzkiego w P. nosi datę 1 października 1998 r.
Ostatnia wiza udzielona Skarżącemu ekspirowała z dniem 30 września 1998 r; /w postanowieniu MSWiA z 23 kwietnia 1999 r. (...). Ważność sudańskiego paszportu Skarżącego kończyła się z dniem 13 listopada 1998 r. Skarżący, aby uzyskać nowy paszport wysłał go do Moskwy, gdzie znajduje się ambasada Sudanu. Wojewoda P. najwidoczniej przyjmując, iż Skarżący wystąpił z wnioskiem legalizacyjnym po upływie terminu poprzedniego tytułu legitymizującego, zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wyrażenie zgody na udzielenie Skarżącemu wizy pobytowej na oznaczony czas pobytu w Polsce /w trybie art. 14 ustawy o cudzoziemcach, w zw. z art. 79 ust. 4 tejże ustawy/. Wojewoda uczynił to w stosunku do grupy studentów zagranicznych, znajdujących się w zbliżonej sytuacji, przy czym w piśmie Wojewody P. (...) zaznaczono, iż mieli oni trudności z uzyskaniem na czas zaświadczenia z uczelni, niezbędnego dla skompletowania dokumentów umożliwiających ubieganie się o wizę. Minister odmówił udzielenia zgody (...). W motywach podano, iż Skarżący przebywa w Polsce nielegalnie, że wniosek o wizę został złożony po upływie terminu ważności poprzedniej wizy, że w czasie trwania postępowania wizowego paszport Skarżącego utracił ważność a ponieważ Skarżący wysłał go do przedłużenia do Moskwy, nie mógł przedłożyć wymaganej przez organy administracji kserokopii paszportu. W konkluzji stwierdzono, że po stronie Skarżącego nie występują okoliczności humanitarne i losowe uzasadniające wydanie wizy w trybie art. 14 ustawy o cudzoziemcach - ponieważ wiza taka "nie może służyć (...) do legalizacji pobytu Cudzoziemca, który naruszył obowiązujący porządek prawny". Organ administracji uznał, iż Skarżący powinien obecnie wyjechać z Polski i uzyskać wizę w polskim przedstawicielstwie dyplomatycznym lub urzędzie konsularnym.
Skarżący, mimo prawidłowego pouczenia, nie złożył skargi na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 23 kwietnia 1999 r. Natomiast w dniu 8 czerwca 1999 r. złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wznowienie postępowania, opierając go na art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa, wskazując jako nowe, nieznane organowi administracyjnemu okoliczności dokument pochodzący od Sudańskiej Organizacji Praw Człowieka w Polsce, datowany 8 czerwca 1999 r. i zawierający powołanie na inne dokumenty Sudańskich organizacji praw człowieka, z których wynika, iż osoby studiujące za granica są niechętnie traktowane przez reżim sudański. Skarżący powołał się na te dokumenty aby wskazać, iż nie może pojechać do Sudanu i tam starać się o polską wizę, i to nie z przyczyn ekonomicznych, lecz politycznych.
Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z 10 sierpnia 1999 r., utrzymaną w mocy przez zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 10 listopada 1999 r. (...) odmówił wznowienia postępowania. W postanowieniu wskazano, iż skoro Skarżący obawia się prześladowań w ojczyźnie, na co wskazuje powołanie się przez niego na dokumenty organizacji praw człowieka, powinien ubiegać się o status uchodźcy. Wskazano także, że Skarżący nie ma ważnego paszportu, co stanowi naruszenie poprzez pobyt w tej sytuacji w Polsce art. 5 ustawy o cudzoziemcach. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy minister uznał, iż "fakt pobytu Cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej w celu odbycia studiów oraz starania Zainteresowanego o uregulowanie kwestii związanych z brakiem paszportu były znane organowi prowadzącemu poprzednio postępowanie" i "że skarżący nie wskazał nowych dowodów, które mogłyby mieć wpływ na zmianę rozstrzygnięcia sprawy".
W skardze zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 i art. 9 Kpa, przez tendencyjna ocenę okoliczności sprawy, a także błędną wykładnię art. 14 ustawy o cudzoziemcach, nadto zaś naruszenie art. 31 ust. 1 Konstytucji /Skarżący powoływał się na to, iż inni studenci- cudzoziemcy znajdujący się w podobnym położeniu zostali inaczej potraktowani/, oraz naruszenie art. 6 Konwencji Europejskiej /bez bliższego sprecyzowania zarzutu/.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o odrzucenie skargi wskazując, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa. Ponadto uznał Skarżącego za niewiarygodnego, ponieważ we wniosku o wznowienie postępowania podawał inne przyczyny /obawa przed powrotem do kraju w związku z prześladowaniami/ niż w postępowaniu mającym za przedmiot wydanie wizy pobytowej, gdzie akcentował trudności ekonomiczne i kosztowność podróży, co zadecydowało o przebywaniu w Polsce bez przerwy przez 7 lat.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Na wstępie jednak należy wskazać, że kwestie dotyczące postępowania merytorycznego, o zezwolenie na wydanie wizy pobytowej w trybie art. 14 ustawy o cudzoziemcach - a także zarzuty dotyczące prawidłowości tego postępowania, nie mogą być przedmiotem kontroli NSA w obecnym postępowaniu. Jest ono bowiem trybem nadzwyczajnym, dotycząc kontroli decyzji zapadłej w postępowaniu o wznowienie postępowania, nie zaś kontroli przez sąd merytorycznej decyzji, odmawiającej zgody Ministra na wydanie wizy - to rozstrzygnięcie /postanowienie z 23 kwietnia 1999 r./ nie było do NSA zaskarżana, mimo prawidłowego pouczenia o takiej możliwości. Bezprzedmiotowy jest zatem zarzut skargi dotyczący błędnej wykładni art. 14 ustawy o cudzoziemcach: mógłby on być podniesiony w ramach postępowania kontrolno-sądowego na tle postanowienia z 23 kwietnia 1999 r. To samo dotyczy zarzutu wywiedzionego z Konstytucji, a dotyczącego niejednakowego traktowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji innych studiujących cudzoziemców, znajdujących się w podobnej sytuacji, co Skarżący. Zbadanie prawdziwości tego niewątpliwie ważkiego zarzutu nie może dokonać się ramach kontroli orzeczenia wydanego nie w trybie odwoławczym, lecz w trybie nadzwyczajnym, tj. w trybie wznowienia postępowania.
Z kolei zarzut naruszenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji art. 6 Konwencji Europejskiej jest oczywiście niezasadny: powołany przepis Konwencji Europejskiej dotyczy prawa do rzetelnego postępowania sądowego. Natomiast postępowanie przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji jest postępowaniem administracyjnym. I już choćby z tego względu /nie wspominając o tym, że w skardze zarzutu naruszenia art. 6 Konwencji nie wsparto przytoczeniem jakichkolwiek okoliczności czy faktów odnoszących się do postępowania w sprawie/ - zarzut ten jest bezzasadny.
Tym nie mniej skarga jest uzasadniona. Przyczyny dotyczą sposobu prowadzenia postępowania wznowieniowego, co mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
Podstawę wznowienia postępowania stanowił dokument pochodzący od organizacji praw człowieka, wskazujący na utrzymywanie się w Sudanie niechęci panującego establishmentu wobec obywateli tego kraju studiujących za granicą. Z akt administracyjnych niewątpliwie wynika, że żadne dokumenty ani nawet okoliczności dotyczące wewnętrznej sytuacji Sudanu utrudniające możliwość uzyskania odnowienia paszportu przez studiujących zagranicą obywateli tego kraju - nie były znane organowi administracji, ujawnione w postępowaniu, ani nie były w jakikolwiek sposób przedmiotem oceny. Stosowne pisma przedstawione przez Skarżącego złożono dopiero w postępowaniu wznowieniowym. Zarówno decyzja pierwszej instancji, jak i decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie odnoszą się do przedstawionego dokumentu jako do ewentualnej przesłanki ubiegania się Skarżącego o przyznanie statusu uchodźcy. Tymczasem jak wynika z wniosku o wznowienie postępowania i prośby o powtórne rozpatrzenie sprawy w postępowaniu wznowieniowym pisma organizacji praw człowieka miały służyć jako dowód, iż Skarżący nie może bezpiecznie udać się do ojczyzny w celu bądź to uzyskania wizy polskiej za granicą /co mu sugerowano w postanowieniu z 23 kwietnia 1999 r./, a także miało służyć jako wyjaśnienie trudności z uzyskaniem nowego paszportu. Z tego punktu widzenia przedłożone dokumenty w ogóle nie zostały poddane ocenie. Tymczasem z akt administracyjnych wynika, że problem niechętnego nastawienie establishmentu sudańskiego do swych obywateli przebywających za granicą nie było znane i brane pod uwagę przez Ministra Spraw Wewnętrznych przy wydawaniu postanowienia z kwietnia 1999 r. Dlatego też zaskarżona decyzja w aprioryczny sposób przyjmuje, iż "Skarżący nie wykazał nowych dowodów, które mogłyby mieć wpływ na zmianę rozstrzygnięcia sprawy. (...) /natomiast/ starania Zainteresowanego o uregulowanie kwestii związanych z brakiem paszportu były znane organowi prowadzącemu uprzednio postępowanie." Tymczasem, z punktu widzenia prawidłowo prowadzonego postępowania wznowieniowego należało ocenić, nie to, czy wcześniej były znane "starania o uregulowanie kwestii związanych z brakiem paszportu" /bo te oczywiście były znane/, ale to, czy złożony dokument nie wskazuje na nowe okoliczności wcześniej nie znane organowi administracji /lub nie udokumentowane w poprzednio prowadzonym postępowaniu/, które uniemożliwiają Skarżącemu starania o legalizację na drodze sugerowanej przez organ administracji, tj. poprzez wyjazd z Polski. Chodzi tu więc o odmienny przedmiot i kierunek postępowania dowodowego, związanego z przedłożonymi dokumentami przez Skarżącego i zaniechania w tym zakresie stanowią o uchybieniach proceduralnych postępowania wznowieniowego. Wbrew przy tym argumentacji rozwiniętej w odpowiedzi na skargę, nie ma sprzeczności w stanowisku Skarżącego, który w postępowaniu merytorycznym powoływał się na trudności ekonomiczne w zakresie podróży do Sudanu, zaś w postępowaniu wznowieniowym podniósł kwestią trudności politycznych w uzyskaniu legalizacji kwestii paszportowych poprzez wyjazd do ojczyzny. Trudności ekonomiczne oznaczają, że decyzja co do jej podjęcia leży jednak w dyspozycji zainteresowanego; trudności polityczne - decyzję czynią niezależną od woli cudzoziemca. Skarżący w toku całego postępowania administracyjnego i w skardze akcentował, że zależy mu na pomyślnym przebiegu studiów. Skarżący jest stypendystą rządu polskiego w końcowym okresie studiów medycznych. Z pewnością skończenie studiów leży w jego interesie, nie tylko deklarowanym werbalnie. Politycznie niechętne nastawienie czynników oficjalnych Sudanu do studiujących za granicą nie musi owocować tylko prześladowaniami i obawami przed prześladowaniami /jak to sugerują decyzje w postępowaniu wznowieniowym/, ale może przybrać postać uniemożliwienia ukończenia studiów na wypadek przyjazdu do Sudanu w celu uregulowania kwestii paszportowo-wizowych oraz związanych ze służba wojskową. Już tylko na marginesie należy wskazać, iż w wypadku udzielania przez polskie władze stypendiów na studia cudzoziemcom ukończenie przez tych ostatnich studiów leży w interesie nie tylko studiującego, lecz i polskich władz. Te wszystkie okoliczności powinny rzutować na staranność postępowań administracyjnych związanych z legalizacją pobytu w Polsce, zróżnicowaniu i wyważeniu ocen /także podejmowanych w ramach uznania administracyjnego/, co w całości składa się na wymagany standard rzetelnej procedury. W zakresie postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji /postępowanie wznowieniowe/ w z punktu widzenia tych właśnie czynników i kryteriów powinno być dokonana ocena przedstawionego dokumentu wskazującego na istnienie w sprawie /wcześniej nie branego pod uwagę przez organy administracji, najprawdopodobniej z braku wiedzy o jego występowaniu/ także czynnika natury politycznej, mogącego powodować nieodwracalność wyjazdu Skarżącego do Sudanu, z punktu widzenia perspektywy ewentualnego powrotu do Polski w celu zakończenia studiów.
Trafne są więc zarzuty Skarżącego dotyczące naruszenia art. 7 i art. 9 Kpa w postępowaniu wznowieniowym. Ocena naruszenia tych przepisów /także dodatkowo art. 107 par. 3 Kpa/.
W tej sytuacji na postawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji. W kwestii kosztów orzeczenie oparto na art. 55 tejże ustawy.