Uzasadnienie
Nguyen T., obywatelka Republiki Wietnamu zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 sierpnia 2000 r., którą na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 3 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 114 poz. 739 ze zm./ oraz art. 127 par. 2 i art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa utrzymano w mocy decyzję Wojewody z dnia 5 czerwca 2000 r. odmawiającą przedłużenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.
W uzasadnieniu decyzji podano, że Nguyen T., w związku z prowadzoną na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej działalnością gospodarczą, wystąpiła w dniu 13 listopada 1998 r. do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony i wydanie karty czasowego pobytu. Z podobnym wnioskiem wystąpił również jej mąż - Tran K. Wojewoda udzielił obojgu przedmiotowe zezwolenia, z terminem ważności do dnia 26 marca 2000 r.
Przed upływem terminu ważności zezwolenia, w dniu 15 grudnia 1999 r., Nguyen T. wystąpiła do Wojewody o przedłużenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.
Wojewoda decyzją z dnia 22 lutego 2000 r. odmówił wnioskodawczyni przedłużenia zezwolenia, jednocześnie wyznaczając jej termin do opuszczenia Rzeczypospolitej Polskiej do dnia 26 marca 2000 r.
W wyniku wniesionego przez Nguyen T. odwołania, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 11 kwietnia 2000 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zalecając przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.
Po ponownym rozpatrzeniu wniosku i zebraniu dodatkowego materiału dowodowego, Wojewoda w dniu 5 czerwca 2000 r. wydał decyzję odmawiającą cudzoziemce przedłużenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jednocześnie określając termin opuszczenia Polski do dnia 20 czerwca 2000 r. Argumentując swoje stanowisko, Wojewoda podał, że prowadzona przez wnioskodawczynię działalność gospodarcza zamiast dochodu przynosi straty. W 1999 r. dochód Spółki z o.o. "P." w okresie od 1 stycznia do 30 listopada wynosił - 13.062,77 zł, zaś w okresie czterech pierwszych miesięcy 2000 r. przyniósł stratę w wysokości - 12.408,04 zł. Kapitał zakładowy spółki wynosi 4.000 zł i jest to ustawowe minimum przewidziane dla spółek z ograniczoną odpowiedzialnością. Nguyen T. otrzymuje miesięczne wynagrodzenie z tytułu umowy o pracę w charakterze wiceprezesa zarządu w wysokości 1.000 zł miesięcznie. Wynajmuje mieszkanie, za które ponosi miesięczną opłatę 500 zł, zatem deklarowane przez cudzoziemkę dochody nie wystarczają na pokrycie kosztów utrzymania. Wnioskodawczyni, mimo wezwania jej do złożenia, nie przedstawiła dokumentów potwierdzających fakt wywiązywania się przez nią z obowiązku podatkowego od osób fizycznych. W materiale dowodowym znajdują się dokumenty dotyczące rozliczenia podatku dochodowego od osób prawnych z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej przez spółkę. Wnioskodawczyni, pomimo upływu terminu ważności zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony i upływu terminu ważności wizy pobytowej oraz bez zameldowania przebywa nadal na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, czym narusza art. 5 i art. 26 ustawy o cudzoziemcach.
W przedstawionych wyżej okolicznościach Wojewoda stwierdził, że dalszy pobyt cudzoziemki w Polsce - zgodnie z dyspozycją art. 13 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach - jest niepożądany, zatem na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy wydał decyzję odmawiającą przedłużenia jej zezwolenia na zamieszkiwanie na czas oznaczony.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w całości podzielił argumenty organu I instancji i podniósł, że zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony może, ale nie musi być udzielone cudzoziemcowi, jeżeli wykaże, że istnieją przyczyny jego zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 12 miesięcy. Decyzja w sprawie udzielenia czy przedłużenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony jest oparta na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że wybór rozstrzygnięcia i ocena celowości pozostawiona jest ocenie i uznaniu organu administracji. Wydając decyzję opartą na uznaniu administracyjnym organ administracji państwowej, na podstawie art. 7 Kpa powinien dążyć do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Fakt zarejestrowania działalności gospodarczej nie jest w tym przypadku samoistną przesłanką skutkującą udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. W słusznym interesie społecznym kwestią istotną są: wysokość dochodu osiąganego przez spółkę oraz jej udziałowców, zakres inwestycji, tworzenie miejsc pracy, a w następstwie promowanie rozwoju spółek przynoszących korzyści finansowe.
Skarżąca powyższej decyzji zarzuca błędną interpretację art. 22 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach i wnosi o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zdaniem skarżącej, organy oceniły jej sytuację, stosując prawo do swobodnego uznania administracyjnego, podczas gdy przyczyna, dla której udzielono jej zezwolenia istnieje nadal. Skarżąca nadal prowadzi zarejestrowaną działalność gospodarczą i w dalszym ciągu pełni funkcję wiceprezesa Spółki z o.o. "P.". Straty spółki na początku 2000 r. wynikają z faktu, iż w lutym 2000 r. organy administracji państwowej wydały decyzje nakazujące wszystkim członkom zarządu tej spółki opuszczenie terytorium RP. W spółce zatrudniony jest obywatel polski, co stanowi dowód na okoliczność tworzenia miejsc pracy dla obywateli polskich.
Skarżąca twierdzi ponadto, że w 2000 r. spółka ostatecznie wykazała zysk w wysokości 10.410,24 zł.
Nie jest, zdaniem skarżącej, słuszny zarzut, iż przebywając nadal w Polsce mimo upływu terminów zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony i wizy pobytowej narusza ona ład i porządek publiczny. Wobec toczącego się, na skutek jej odwołania od decyzji Wojewody, a następnie złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, postępowania administracyjnego, nie opuściła terytorium Polski, lecz nie stanowi zagrożenia dla ładu i porządku publicznego.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i przytoczył argumenty zbieżne z treścią decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest uzasadniona.
Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jej uchylenie. Omawiana z tego punktu widzenia zaskarżona decyzja powinna być uznana za niewadliwą.
Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach odmowa przedłużenia zezwolenia na zamieszkanie może nastąpić w razie ustania przyczyny, dla której zezwolenia udzielono albo w razie wystąpienia którejś z okoliczności wskazanych w art. 13 ust. 1 ustawy /negatywne przesłanki przedłużenia/. W konkretnej sprawie zachodzi druga ze wskazanych sytuacji. Skarżąca bowiem ma zamiar prowadzić nadal działalność gospodarczą, której zainicjowanie stało się przyczyną udzielenia zezwolenia na zamieszkanie po raz pierwszy. Z tego punktu widzenia należy się z nią zgodzić, że jej sytuacja nie uległa zmianie. Przesłanką pozytywną udzielenia zezwolenia na pobyt było prowadzenie działalności gospodarczej /art. 17 ust. 2 ustawy/. Spełnienie którejś z pozytywnych przesłanek decydujących o uzyskaniu pozwolenia na zamieszkanie, jest decydujące także dla ewentualnego przedłużenia tego zezwolenia. Jednakże nie jest trafne twierdzenie skargi, że brak jest możliwości oceny przez organ administracyjny efektywności i realności prowadzenia działalności gospodarczej. Oznacza to, że przesłanka działalności gospodarczej jako przyczyna decydująca o udzieleniu lub przedłużeniu zezwolenia na zamieszkanie w Polsce może być przedmiotem badania i oceny. W szczególności pod kątem widzenia czy nie jest to działalność fikcyjna, czy czysto formalna. Ocena taka oczywiście zawiera w sobie elementy uznaniowości i wymaga wykazania przez organ administracyjny faktycznych przesłanek rozumowania i jest poddana kontroli sądu administracyjnego z tego punktu widzenia, jak również z punktu widzenia poprawności wnioskowania. W tej sytuacji zarzut skargi, iż decyzja powołuje się na nie wymienioną w art. 17 dodatkową przesłankę "przynoszenia korzyści" z tytułu pobytu skarżącej w Polsce, nie jest trafny. Chodzi tu nie o wskazywanie dodatkowej przesłanki, lecz o ocenę związków skarżącej z Polską poprzez przesłankę istniejącą, tj. o ocenę prowadzenia przez nią działalności gospodarczej /art. 17 ust. 2 ustawy/.
Rozumowanie przedstawione w zaskarżonej decyzji opiera się na wywodzie, że skoro spółka, w której skarżąca jest wiceprezesem osiąga bardzo niskie zyski /a w pewnych okresach nawet straty/, to jej działalność nie może być uznana za stwarzającą stabilną i bezpieczną sytuację na rynku pracy, wypełniania obowiązków podatkowych i przynoszącą państwu korzyści finansowe. Zła kondycja finansowa Spółki "P." jest zjawiskiem trwałym i niezależnie od przyczyn zła kondycja finansowa spółki jest faktem. W tej sytuacji za zasadną należy uznać wątpliwość wyrażoną w zaskarżonej decyzji, czy gospodarcza działalność spółki umożliwia utrzymanie skarżącej z jej dochodów. Organ administracji mógł mieć uzasadnione podejrzenie, iż cel pobytu skarżącej w Polsce rozmija się z celem deklarowanym, tj. prowadzeniem działalności gospodarczej, w postaci Spółki "P." oraz że dochody skarżącej konieczne dla jej utrzymania są czerpane z innych źródeł niż oficjalnie rozliczana działalność spółki. W ten sposób druga z przesłanek wymaganych przez art. 22 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach jako podstawa przedłużenia zezwolenia na pobyt w Polsce /istnienie którejkolwiek z okoliczności wskazanych w art. 13 ust. 1/ zrealizowałaby się w postaci wskazanej w art. 13 ust. 1 pkt 7 jako "istnienia uzasadnionego podejrzenia, iż pobyt w Polsce ma cel inny niż deklarowany", tj. niż działalność gospodarcza skarżącej w Spółce "P.", która w związku z uzyskiwaniem niskich dochodów jest kwotą niewystarczającą na pokrycie wydatków i kosztów utrzymania.
Zgodzić się należy z poglądem wyrażonym przez skarżącą w piśmie z dnia 18 maja 2001 r. /k. 27 akt sądowych/, iż decyzja nieprawidłowo formułuje zarzut, jakoby skarżąca popełniła uchybienie, przebywając na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej po upływie terminu ważności pozwolenia na pobyt i określenie w decyzji przez organ administracji terminu opuszczenia Polski. Skarżąca złożyła wniosek o przedłużenie legalizacji pobytu przed wyekspirowaniem terminu pozwolenia i w momencie, gdy termin ten upłynął jej sprawa była zawisła przed organem administracji. Nieprawidłowe było również porównanie dochodów osiąganych przez skarżącą z wysokością środków niezbędnych do pokrycia kosztów wjazdu cudzoziemców przekraczających granicę Rzeczypospolitej Polskiej wynikającą z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 1998 r. /Dz.U. nr 90 poz. 574 ze zm./. Jednakże uchybienia te nie mają wpływu na ostateczną treść decyzji.
Konkludując uznać więc należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego /art. 22 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 7ustawy o cudzoziemcach/, zaś postępowanie prowadzące do jej wydania nie zawiera uchybień proceduralnych, mających wpływ na treść decyzji. Organy administracji nie przekroczyły, rozpoznając sprawę, zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającą z art. 7 Kpa. Organy administracji państwowej kontrolując wjazdy i pobyty cudzoziemców w Polsce stoją na straży interesu społecznego, mając na względzie słuszny interes strony. Możliwość udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na terytorium Polski, jak również przedłużenia tego zezwolenia wynika z przepisów ustawy o cudzoziemcach i decyzja należy do organów administracji na zasadzie uznania. Uznanie administracyjne nie jest jednoznaczne z dowolnością rozstrzygnięcia w sprawie. W sprawie niniejszej zarzut skarżącej dotyczący nieprawidłowej oceny tej sytuacji jest nieuzasadniony.
W tej sytuacji na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało skargę oddalić.