Uzasadnienie
Po rozpatrzeniu na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. 1997 nr 142 poz. 950, cyt. dalej jako "ustawa"/ wniosku Genowefy D.-B. Szef Urzędu Ochrony Państwa potwierdził w zaświadczeniu z dnia 6 lutego 1998 r. nr (...), że mąż wnioskodawczyni Kazimierz D. przebywał w więzieniu w B.K. bez wyroku w okresie od 27 grudnia 1946 r. do 30 stycznia 1947 r.
Na powyższe zaświadczenie Genowefa D.-B. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, traktując zaskarżony akt jako decyzję administracyjną. Skarżąca zarzuciła, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 8 ust. 2 ustawy, ponieważ nie określono w niej przyczyny uwięzienia męża oraz biednie ustalono okres jego przebywania w więzieniu wskutek pominięcia dowodów z zeznań świadków przesłuchanych na tę okoliczność w Prokuraturze Rejonowej w B.K.
Szef Urzędu Ochrony Państwa wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że potwierdzenie przebywania w wiezieniu bez wyroku z powodu okoliczności, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy, jest dokonywane na podstawie materiałów znajdujących się w zasobach Biura Ewidencji i archiwum UOP. Stwierdził, że wniosek skarżącej został rozpatrzony wyłącznie na podstawie informacji zawartych w dokumentacji archiwalnej UOP Z powodu niedysponowania dokumentami, z których wynikałoby w sposób nie budzący wątpliwości, że przebywanie Kazimierza D. w więzieniu bez wyroku łączyło się z działalnością polityczną bądź religijną, związaną z walką o suwerenność i niepodległość, potwierdzenie tej okoliczności nie było uprawnione w stania faktycznym ustalonym na podstawie dokumentów archiwalnych. Analiza tych dokumentów nie pozwala na kategoryczne stwierdzenie, że przebywanie Kazimierza D. w więzieniu bez wyroku wiązało się z działalnością określoną w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpatrzenie skargi wymaga uprzedniego zajęcia przez Sąd stanowiska w kwestii kwalifikacji dokumentu potwierdzającego /lub zaprzeczającego/ okoliczności wymieniane w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /t.j. Dz.U. 1997 nr 142 poz. 950/ w kategoriach prawnych form działania administracji publicznej. Zajęcie stanowiska w tej kwestii uzasadnione jest tym, że szef UOP jest w tej kwestii niekonsekwentny, gdyż okoliczności o których mowa w powołanym przepisie zostały przez niego potwierdzone w formie zaświadczenia, podczas gdy w odpowiedzi na skargę ten sam dokument określany jest także mianem "decyzji".
W kwestii kwalifikacji prawnej dokumentu potwierdzającego okoliczności wymienione w art. 4 ust. 1 pkt. 4 ustawy rozstrzygające znaczenie ma treść art. 8 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 tej ustawy.
Pierwszy z wymienionych przepisów określa jedynie granice treści dokumentu potwierdzającego /lub zaprzeczającego/ okoliczności wymieniane w art. 4 ust. 1 pkt. 4 ustawy, drugi natomiast stwierdza, że przesłanką uzyskania uprawnień określonych w tej ustawie jest uzyskanie decyzji potwierdzającej działalność lub fakty, o których mowa w art. 4 ustawy. Odwołanie się w art. 21 ust. 1 ustawy do pojęcia "decyzji" wskazuje, że dokument zawierający potwierdzenie lub zaprzeczenie faktów, o których mowa w art. 4 ustawy, stanowi samoistne rozstrzygnięcie administracyjne odnoszące się do określonej fazy starań o uzyskanie statusu kombatanta, będące zasadniczą przesłanką innej decyzji podejmowanej przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych.
Powyższe względy przemawiają zdaniem Sądu za przyjęciem poglądu, że potwierdzenie /lub zaprzeczenie/ przez Szefa UOP okoliczności określonych w art. 4 ust. 1 pkt. 4 ustawy następuje przez wydanie decyzji administracyjnej.
W tym miejscu należy przypomnieć, że rozstrzygając podobny problem prawny na gruncie dotychczasowego brzmienia art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 18 listopada 1993 r. III AZP 19/93 /OSNCP 1994 z. 4 poz. 86/ wyraził pogląd, że odmowa potwierdzenia przez Ministra Sprawiedliwości okoliczności określonych w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy następuje przez wydanie decyzji administracyjnej. Pogląd ten zachował aktualność, gdyż treść art. 21 ust. 1 ustawy określająca formę rozstrzygnięcia nie ulęgła zmianie a nowelizacja art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy dotyczy tylko zmian podmiotowych.
Decyzja Szefa UOP potwierdzająca lub zaprzeczająca fakty, o których mowa w art. 4 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy powinna odpowiadać wymogom określonym w art. 107 Kpa. Jej wydanie powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego /art. 7 Kpa/ oraz zebraniem i rozpatrzeniem całego materiału dowodowego /art. 77 par. 1 Kpa/ przy wykorzystaniu wszystkich środków dowodowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ustalenie stanu faktycznego nie może opierać się wyłącznie na dokumentach znajdujących się w zasobach archiwalnych UOP, jak uczyniono to w niniejszej sprawie, gdyż przepis art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy nie zawiera żadnych ograniczeń w zakresie postępowania dowodowego, co oznacza, że powinno być ono prowadzone na ogólnych zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Wymogi te nie zostały zachowane, gdyż jak wynika to z odpowiedzi na skargę stan faktyczny sprawy został ustalony na podstawie dokumentów znajdujących się w zasobach archiwalnych UOP z pominięciem dowodu ze świadków, na który powołuje się skarżąca.
Wydane na tej podstawie zaświadczenie /decyzja/ nie odpowiada wymogom decyzji określonym w art. 107 Kpa, gdyż nie zawiera rozstrzygnięcia o całości żądania objętego wnioskiem oraz nie posiada uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także pouczenia o dopuszczalności wniesienia skargi.
W zaświadczeniu /decyzji/ nie podano w szczególności dlaczego odmówiono skarżącej potwierdzenia całego wskazanego przez nią okresu przebywania męża w więzieniu bez wyroku oraz przyczyny tego uwięzienia, lecz uczyniono to dopiero w odpowiedzi na skargę. Taka wada decyzji utrudnia sądowi administracyjnemu kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i nie może być usunięta w odpowiedzi na skargę. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem NSA odpowiedź organu administracji państwowej na skargę nie może "uwzględniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej rozważań i ocen, które zgodnie z art. 107 par. 3 Kpa powinno zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne /por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r. III SA 1838/91 - ONSA 1992 Nr 2 poz. 45/.
Jednakże przedstawione rozważania dotyczące formy potwierdzenia /lub zaprzeczenia/ okoliczności, o których mowa w art. 4 ust. pkt 4 ustawy oraz stwierdzonych wad przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego a w ich konsekwencji wad samego rozstrzygnięcia nie uzasadniają jednak uwzględnienia skargi, gdy podlega ona odrzuceniu, jako niedopuszczalna.
Stosownie bowiem do art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego po wyczerpaniu środków odwoławczych.
Zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 9 grudnia 1996 r. OPS 4/96 /ONSA 1997 Nr 2 poz. 44/, którą skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, w sprawie, w której naczelny /centralny/ organ administracji państwowej wydał decyzję w pierwszej instancji w postępowaniu określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego można wnieść stosownie do przepisu art. 34 ust. 1 ustawy o NSA po wyczerpaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy określonego w art. 127 par. 3 Kpa.
Przedmiotem skargi jest decyzja wydana w pierwszej instancji przez Szefa Urzędu Ochrony Państwa, jako centralny organ administracji państwowej art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa /Dz.U. nr 30 poz. 180 ze zm./.
Ponieważ skarga na tą decyzję została wniesiona bez wyczerpania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, określonego w art. 127 par. 3 Kpa, skargę tę jako niedopuszczalną należało odrzucić na podstawie art. 27 ust. 2 i art. 53 ust. 3 ustawy o NSA.
W związku z tym, że zaskarżona decyzja nie zawiera pouczenia o obowiązku wyczerpania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przed wniesieniem skargi do NSA, strona skarżąca, może w terminie 7 dni od dnia doręczenia nin. postanowienia wystąpić do Szefa Urzędu Ochrony Państwa z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 par. 3 Kpa wraz z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia tego wniosku /art. 58 par. 2 Kpa/.
Orzeczenie o zwrocie uiszczonego wpisu uzasadnia przepis art. 19 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 13 czerwca 1967 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych /Dz.U. nr 74, poz. 110 ze zm./ i z art. 36 ust. 3 ustawy o NSA.