Uzasadnienie
Decyzją z dnia 26 lutego 1993 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych pozbawił Henryka J. uprawnień kombatanckich przyznanych mu przez ZW ZBoWiD w O. z tytułu walki zbrojnej o utrwalanie władzy ludowej.
Skargę Henryka J. na tę decyzję Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił wobec nieuiszczenia przez skarżącego wpisu od skargi w wyznaczonym terminie.
W piśmie z dnia 10 października 1994 r. Henryk J. wystąpił do Kierownika Urzędu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i przyznanie mu uprawnień kombatanckich z tytułu pobytu w obozie hitlerowskim w D. w listopadzie 1940 r. oraz z tytułu pracy przymusowej na rzecz "okupanta niemieckiego w okresie od 1 stycznia 1941 r. do 17 stycznia 1945 r. w leśnictwie Z.".
Kierownik Urzędu potraktował powyższe pismo jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozbawieniu uprawnień kombatanckich i po rozpoznaniu tego wniosku decyzją z dnia 21 marca 1995 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 26 lutego 1993 r.
W wyniku skargi wniesionej przez Henryka J., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 kwietnia 1997 r., V SA 1844/95, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 21 marca 1995 r., wskazując na konieczność ustalenia, czy skarżący przebywał w obozie koncentracyjnym i w zależności od wyników tych ustaleń ustosunkowanie się do decyzji o pozbawieniu uprawnień kombatanckich.
Sąd przytoczył utrwalony w orzecznictwie NSA pogląd, że osoba, która uzyskała uprawnienia kombatanckie jako "uczestnik walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej", a ponadto prowadziła działalność kombatancką lub działalność równorzędną z działalnością kombatancką /względnie podlegała represjom/ w rozumieniu ustawy o kombatantach, nie traci uprawnień na mocy art. 25 ust. 2 tej ustawy. Pogląd ten dotyczy także osób, które podlegały represjom, o których mowa w art. 4.
W przypadku ustalenia, że skarżącemu mogą przysługiwać uprawnienia na podstawie innego tytułu określonego w obecnie obowiązującej ustawie o kombatantach, Sąd wskazał na potrzebę rozważenia, czy decyzja o pozbawieniu skarżącego uprawnień nie stanowi rażącego naruszenia prawa /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/.
Ponadto Sąd zwrócił uwagę na celowość połączenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozbawienie uprawnień z postępowaniem o przyznanie uprawnień kombatanckich.
Decyzją z dnia 5 sierpnia 1999 r., (...), wydaną na podstawie art. 22 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. 1997 nr 142 poz. 950 ze zm./, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił przyznania Henrykowi J. uprawnień kombatanckich z tytułu pobytu w obozie hitlerowskim w D. W uzasadnieniu decyzji Kierownik Urzędu stwierdził, że z przedłożonych dokumentów wynika, że Henryk J. przebywał na terenie tego obozu kilka dni w listopadzie 1940 r., a następnie został przewieziony na teren Generalnego Gubernatorstwa. Kierownik Urzędu stwierdził również, że według opinii Głównej Komisji Badania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - Instytutu Pamięci Narodowej z dnia 21 stycznia 1998 r. osoby przebywające na terenie obozu w D. w charakterze przesiedleńców nie mają żadnych podstaw do ubiegania się o przyznanie uprawnień kombatanckich.
Następnie decyzją z dnia 6 sierpnia 1999 r., wydaną na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 i art. 25 ust. 6 ustawy o kombatantach oraz par. 10 pkt 1, par. 11 i par. 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach dotyczących pozbawienia i przywrócenia uprawnień kombatanckich oraz zasad przeprowadzania weryfikacji tych uprawnień /Dz.U. nr 116 poz. 745/, Kierownik Urzędu odmówił przywrócenia Henrykowi J. uprawnień kombatanckich, wskazując w uzasadnieniu, że działalność Henryka J. w ORMO i służba w Milicji Obywatelskiej nie stanowią działalności kombatanckiej w rozumieniu art. 1, art. 2 i art. 4 aktualnie obowiązującej ustawy o kombatantach.
W dniu 23 sierpnia 1999 r. Henryk J. wystąpił do Kierownika Urzędu z wnioskami o ponowne rozpatrzenie spraw zakończonych decyzjami o odmowie przywrócenia uprawnień kombatanckich oraz o odmowie przyznania uprawnień z tytułu pobytu w hitlerowskim obozie w D. Decyzją z dnia 8 września 2000 r., wydaną na podstawie art. 127 par. 3 i art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa oraz art. 22 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy o kombatantach, Kierownik Urzędu utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 5 sierpnia 1999 r. o odmowie przyznania Henrykowi J. uprawnień kombatanckich z tytułu pobytu w obozie hitlerowskim.
Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że Kierownik Urzędu po przeprowadzeniu ponownej oceny dowodów przedstawionych przez Henryka J. uznał, że nie potwierdzają one faktu jego pobytu w hitlerowskim obozie w D. Kierownik Urzędu odmówił mocy dowodowej zaświadczeniu Towarzystwa Opieki nad Byłym Obozem Karnym w D. uznając, że zaświadczenie to nie posiada waloru dokumentu urzędowego, gdyż nie zostało sporządzone w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy, albowiem ww. Towarzystwo nie jest urzędem państwowym, lecz stowarzyszeniem, w związku z tym wydane przez niego zaświadczenie, zdaniem Kierownika Urzędu, może być traktowane wyłącznie jako wewnętrzny dokument tego Towarzystwa.
Kierownik Urzędu odmówił również mocy dowodowej oświadczeniom świadków: Heleny G. i Zygmunta J., ponieważ nie przedstawiono dowodów potwierdzających pobyt tych świadków w obozie w D. razem z wnioskodawcą, a weryfikacja oświadczeń tych świadków jest w ocenie Kierownika Urzędu niemożliwa, ponieważ Główna Komisja Badania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - Instytut Pamięci Narodowej oraz Polski Czerwony Krzyż nie potwierdziły faktu osadzenia wnioskodawcy w hitlerowskim obozie w D. Kierownik Urzędu stwierdził, że wydając decyzję był związany opinią Głównej Komisji Badania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - Instytutu Pamięci Narodowej z dnia 21 stycznia 1998 r., w której wskazano, że osoby osadzone w D. w charakterze przesiedleńców nie pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa.
Na tej podstawie Kierownik Urzędu uznał, że obóz w D. nie spełniał dla tej grupy osób warunków określonych w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy o kombatantach. Uznając powyższą opinię za wiążącą w sprawie, Kierownik Urzędu stwierdził, że została ona wydana w ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o kombatantach.
W skardze na tę decyzję wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Henryk J. zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem:
- prawa materialnego i procesowego poprzez niewykonanie wskazań zawartych w wyroku z dnia 15 kwietnia 1997 r.,
- prawa materialnego przez niezastosowanie art. 3 pkt 2 ustawy o kombatantach,
- naruszenie prawa procesowego przez celowe pominięcie dowodów istniejących w sprawie i rozstrzygnięcie sprawy na podstawie niepełnego materiału dowodowego,
- naruszenie art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz bez zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.
Skarżący podniósł, że przepis art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o kombatantach upoważniał Główną Komisję Badania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - IPN do wyrażania opinii o faktach historycznych, tj. do określenia charakteru miejsc odosobnienia oraz stwierdził, że opinia tego organu, jak każdy inny dowód podlega kontroli i ocenie organu orzekającego w sprawie. Powołana przez Kierownika Urzędu opinia, zdaniem skarżącego, nie dotyczy jego osoby, ponieważ mówi ona o osobach prześladowanych, podczas gdy według skarżącego był on osobą wysiedloną, zmuszoną na stałe do opuszczenia miejsca zamieszkania.
Skarżący nie zgodził się z dokonaną przez Kierownika Urzędu oceną mocy dowodowej zaświadczenia Towarzystwa Opieki nad Byłym Obozem Karnym w D. stwierdzając, że za przyjęciem, iż zaświadczenie to jest dokumentem zrównanym z dokumentem urzędowym przemawia okoliczność, że wystawca tego dokumentu nie jest osobą prywatną, lecz stowarzyszeniem działającym w oparciu o przepisy ustawy o stowarzyszeniach i ustawy o kombatantach. Dowód ten powinien być oceniony w aspekcie innych dowodów zebranych w sprawie.
Skarżący podniósł, że osoby przesiedlone do obozu w D. pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa z uwagi na to, że akta tego obozu dotyczące osadzonych w nim Polaków przechowywane były w Inspektoracie Policji i Bezpieczeństwa i SD w K. Los tych akt nie jest znany, co wbrew stanowisku Kierownika Urzędu uniemożliwia przedłożenie dokumentu urzędowego na okoliczność pobytu w tym obozie.
Zarzucając błędną i wybiórczą ocenę dowodów skarżący podniósł, że Kierownik Urzędu bez podania przyczyny pominął przedłożone przez niego do akt pismo GKBZPNP - IPN z dnia 27 stycznia 1995 r. wskazujące na charakter obozu w D. oraz zaświadczenie Urzędu Gminy w S. z dnia 28 grudnia 1994 r. dotyczące wysiedlenia przez Niemców wsi G., a także nie odniósł się do zeznań Janiny S., która potwierdziła fakt wysiedlenia skarżącego.
Kierownik Urzędu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
W powołanym wyżej wyroku Sąd wyraził pogląd, że osoba, która uzyskała uprawnienia kombatanckie jako "uczestnik walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej", a ponadto prowadziła działalność kombatancką lub działalność równorzędną z działalnością kombatancką w rozumieniu ustawy o kombatantach, nie traci uprawnień na mocy art. 25 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, chyba że zachodzi przypadek określony w art. 21 ust. 2 ustawy. Ocena ta wiąże w sprawie Sąd oraz Kierownika Urzędu.
W związku z wyrażeniem tego poglądu, Sąd podał w uzasadnieniu wyroku zakres postępowania dowodowego, które organ ma uzupełnić /art. 52 ust. 2 ustawy o NSA/, wskazując na konieczność ustosunkowania się do twierdzeń i dowodów powołanych przez Henryka J. na okoliczność przebywania w obozie koncentracyjnym.
Sąd wskazał również, iż celowe jest połączenie postępowania o przyznanie uprawnień kombatanckich z tytułu pobytu w obozie koncentracyjnym z toczącym się w sprawie postępowaniem z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozbawieniu uprawnień.
Po wydaniu powyższego wyroku skarżący w skierowanym do Kierownika Urzędu wniosku z grudnia 1997 r. oraz w piśmie z dnia 17 marca 1998 r. sprecyzował swoje żądanie w ten sposób, że wniósł o "(...) przywrócenie uprawnień kombatanckich oraz przyznanie ich z tyt. pobytu w obozie karnym w D.".
Kierownik Urzędu rozpoznając wniosek o przywrócenie skarżącemu uprawnień kombatanckich, wbrew zaleceniom Sądu zawartym w powołanym wyżej wyroku z dnia 15 kwietnia 1997 r., nie połączył obydwu tych żądań do wspólnego rozpoznania, lecz odrębnymi decyzjami orzekł o odmowie przyznania i przywrócenia uprawnień kombatanckich, a rozpoznając wnioski o ponowne rozpatrzenie tych spraw orzekł tylko o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia 5 sierpnia 1999 r. dotyczącej odmowy przyznania skarżącemu uprawnień z tytułu pobytu w obozie hitlerowskim.
Skarżący trafnie zarzuca, że Kierownik Urzędu wydając decyzję z dnia 8 września 2000 r. nie wykonał wskazań zawartych w wyroku z dnia 15 kwietnia 1997 r., gdy chodzi o dokładne ustalenie faktu przebywania skarżącego w obozie koncentracyjnym.
Ocena twierdzeń i dowodów powołanych przez skarżącego na tę okoliczność została przeprowadzona przez Kierownika Urzędu z naruszeniem przepisów postępowania wskazanych w skardze.
Odmawiając mocy dowodowej zaświadczeniu Towarzystwa Opieki nad Byłym Obozem Karnym w D. tylko na tej podstawie, że zaświadczenie to nie ma waloru dokumentu urzędowego /art. 76 Kpa/, Kierownik Urzędu nie wziął pod uwagę treści art. 75 Kpa, który nakazuje organowi dopuszczenie wszystkich środków dowodowych, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, jeżeli nie jest to sprzeczne z prawem. Trafnie w związku z tym zarzuca skarżący, że powołane zaświadczenie powinno być ocenione w świetle innych dowodów w sprawie, czego Kierownik Urzędu nie dokonał.
Z kolei odmawiając mocy dowodowej oświadczeniom świadków: Heleny G. i Zygmunta J. z tego powodu, że skarżący nie przedstawił dowodów potwierdzających pobyt tych świadków w obozie w D., Kierownik Urzędu nie wziął pod uwagę tego, że skarżący nie mógł potwierdzić tego faktu dokumentami urzędowymi, gdyż jak wynika to z pisma GKBZPNP - IPN z dnia 27 stycznia 1995 r. los akt dotyczących obozu w D. nie jest znany.
Odmawiając mocy dowodowej oświadczeniom ww. świadków, Kierownik Urzędu z naruszeniem art. 107 par. 3 Kpa pominął powołany przez skarżącego dowód z oświadczenia świadka Janiny S., która stwierdziła, że przebywała ze skarżącym w obozie w D., a także nie wyjaśnił, dlaczego pominął dowód z zaświadczenia Urzędu Gminy w S. z dnia 28 grudnia 1994 r. dotyczący wysiedlenia przez Niemców mieszkańców wsi, w której mieszkał skarżący.
Uznając, że obóz w D. nie spełniał warunków określonych w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy o kombatantach, Kierownik Urzędu powołał się na pismo GKBZPNP - IPN z dnia 21 stycznia 1998 r., uznając to pismo za opinię w rozumieniu art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o kombatantach.
Zgodnie z tym przepisem miejsca odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa /art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. "b", określa w drodze rozporządzenia Prezes Rady Ministrów na wniosek Kierownika Urzędu po zasięgnięciu opinii Prezesa IPN - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu /art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o kombatantach/. Rozwiązanie takie zostało wprowadzone do ustawy o kombatantach ustawą z dnia 9 kwietnia 1999 r. o zmianie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej (...) Dz.U. nr 38 poz. 360, która w tym zakresie weszła w życie z dniem 29 października 1999 r. Zgodnie z poprzednią treścią art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o kombatantach, miejsca odosobnienia (...) określał Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie opinii Głównej Komisji Badania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - IPN. Regulacja ta nakładała na Kierownika Urzędu obowiązek normatywnego określenia miejsc odosobnienia. Ponieważ ustawa nie określiła formy aktu, przyjąć należy, że właściwą była forma zarządzenia publikowanego w Monitorze Polskim, gdyż akt ten miał zawierać przepisy powszechnie obowiązujące. O tym, że Kierownik Urzędu powinien wydać taki akt wykonawczy, świadczy nowelizacja tego przepisu, wskazująca formę rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów. Stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 58 poz. 524 ze zm./ - rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów ogłasza się w Dzienniku Ustaw. Identyczne rozwiązanie znajduje się w art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) /Dz.U. nr 62 poz. 718/, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2001 r.
Bezspornym jest, że ani Kierownik Urzędu, ani Prezes Rady Ministrów nie wykonali obligatoryjnej delegacji ustawowej.
W braku określenia miejsc odosobnienia na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o kombatantach, nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. "b", ponieważ warunkiem stosowania tego przepisu jest określenie miejsc odosobnienia przez właściwy podmiot.
Niewypełnienie - przez właściwe podmioty - obligatoryjnego upoważnienia ustawowego do wydania aktu normatywnego, zawartego w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o kombatantach, nie stanowi dla Kierownika Urzędu podstawy do określenia ad casum miejsc odosobnienia, o jakich mowa w tym przepisie, ani też do określania, że miejsce odosobnienia wskazane przez stronę - nie spełnia przesłanek ustawowych.
Z powyższych względów Sąd uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia 5 sierpnia 1999 r., a także decyzję z 6 sierpnia 1999 r. o odmowie przywrócenia uprawnień kombatanckich.
O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.