Uzasadnienie
Komendant Wojewódzki Policji w B. postanowieniem z dnia 28.09.2000 r. wydanym w powołaniu na art. 82 ust. 4 i art. 76 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach /Dz.U. 1997 nr 114 poz. 739 ze zm./ oraz par. 20 rozporządzenia MSWiA z dnia 23 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania oraz wzorów dokumentów w sprawach cudzoziemców /Dz.U. 1998 nr 1 poz. 1/ wyraził negatywną opinię w sprawie wniosku obywatelki Armenii Grety K. o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznając, że cudzoziemka stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego /art. 13 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach/.
Greta K. /poprzednio Greta S./ była skazana w 1998 r. wyrokiem Sądu Rejonowego w B. za czyn z art. 241 par. 3 Kk polegający na tym, że w dniu 19.07.1996 r. na przejściu granicznym w B. udzieliła obietnicy korzyści majątkowej funkcjonariuszowi Straży Granicznej w zamian za wystawienie wjazdowych stempli kontrolerskich do paszportów pięciu obywateli Armenii, którzy nie byli obecni na granicy. Wymieniona była poszukiwana listem gończym do odbycia kary 51 dni pozbawienia wolności, na którą zamieniono jej nie uiszczoną grzywnę w kwocie 510 zł. W dniu 31.03.2000 r. cudzoziemka została zatrzymana przy przekraczaniu granicy, ale wobec uiszczenia grzywny za cudzoziemkę przez jej męża Kazimierza K. odstąpiono od osadzenia wymienionej w areszcie.
Nadto prowadzone w 1997 r. dochodzenie przeciwko Grecie K. w oparciu o art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 2.12.1993 r. o akcyzie zostało zakończone umorzeniem postępowania z okresem próby na 1 rok i równoczesnym przepadkiem dowodów rzeczowych.
W zażaleniu cudzoziemka zarzuciła naruszenie art. 7-9 Kpa przez pominięcie faktu, że jest żoną obywatela polskiego oraz nieprzeprowadzenie wywiadu policyjnego i brak tego wywiadu powoduje, iż domniemanie zagrożenia bezpieczeństwa ma charakter hipoteczny. Wskazała, że w dniu 31.03.2000 r. przekraczała granicę w sposób legalny, gdyż dysponowała wówczas kartą czasowego pobytu wydaną przez Wojewodę.
Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia 17.10.2000 r. /../ utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji wywodząc, że powodem negatywnego stanowiska w przedmiocie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony było ustalenie, że Greta K. narusza obowiązujący w Polsce porządek prawny, gdyż skazana była w 1998 r. przez Sąd Rejonowy w B. za czyn z art. 241 par. 3 i 4 Kk, a nadto Sąd Rejonowy w S. warunkowo umorzył postępowanie przeciwko wymienionej. Nadto nie są znane źródła utrzymania cudzoziemki w Polsce.
Wymieniona jest wprawdzie żoną obywatela polskiego, ale jej źródła utrzymania w Polsce nie są znane.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego uzupełnionej pismem z dnia 31.08.2001 r. cudzoziemka zarzuciła naruszenie art. 7-9, art. 77 par. 1, art. 81, art. 10, art. 110 i art. 126 Kpa oraz art. 18 Konstytucji RP. Naruszenia ww. przepisów upatruje w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego bez jej udziału, naruszeniu zasady ochrony rodziny. Podnosi, że w lipcu 1999 r., tj. w dacie wydania pozytywnej dla niej opinii w przedmiocie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. organowi temu znane były fakty popełnienia przez skarżącą występków, a zatem obecnie nie było podstaw do zmiany stanowiska.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, iż skarżąca stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Wskazał, że wbrew argumentacji skargi nie nastąpiło jeszcze zatarcie skazania za czyn z art. 241 par. 2 Kk.
Zarzut naruszenia art. 18 Konstytucji RP uznał, za niezasadny, bowiem sprawa stanu rodzinnego skarżącej nie wchodzi w zakres opiniowania organów Policji.
W ustosunkowaniu się do zarzutu, że skarżąca nie była zapoznana z treścią notatki Policji i w konsekwencji niesłusznie przyjęto, że nie jest znane jej miejsce pobytu i źródła utrzymania organ orzekający uznał, że okoliczności te zostaną pominięte i nie mają wpływu na treść opinii.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- Zgodnie z art. 82 ust. 4 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 114 poz. 739 ze zm./, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony wymagało uprzedniego zasięgnięcia przez organ orzekający /wojewodę/ opinii właściwego komendanta wojewódzkiego Policji.
Opinia taka sporządzana jest w formie postanowienia i procesową podstawę prawną znajduje w art. 106 Kpa. Postanowienie zapadłe w tym trybie jest postanowieniem wydanym w toku tzw. współdziałania organów. Jego treść mieć będzie niewątpliwie znaczenie przy wydawaniu rozstrzygnięcia głównego, tj. decyzji w przedmiocie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Z tego też względu wydanie postanowienia w takiej sprawie jak niniejsza winno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, gdyż dotyczy tej samej kwestii materialnej, o jakiej będzie mowa w przyszłej decyzji administracyjnej /art. 106 par. 4 Kpa/. Postępowanie takie winno być prowadzone z uwzględnieniem procesowych gwarancji przyznanych stronie przepisami Kpa. Tak więc stronie winna być zapewniona możliwość wzięcia udziału w takim postępowaniu, w każdym jego stadium, zaś organ orzekający winien podejmować wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela /art. 7 i art. 10 Kpa/.
W niniejszej sprawie organy orzekające wyżej przedstawionym obowiązkom procesowym uchybiły.
Z akt sprawy nie wynika, by skarżąca była powiadomiona o toczącym się postępowaniu przed organem I instancji, a brak powiadomienia jest równoznaczny z tym, iż stronie nie zapewniono możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu.
- Integralną częścią postanowienia jest jego uzasadnienie. Wszelkie zmiany treści uzasadnienia wymagają zastosowania określonej prawem procedury i formy działania.
Niedopuszczalna jest zmiana zaskarżonego rozstrzygnięcia także w zakresie uzasadnienia, w odpowiedzi na skargę.
Dlatego zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o "pominięcie okoliczności" zawartych w uzasadnieniu postanowienia jako nie mających wpływu na treść opinii nie może być uwzględniony.
- W zaskarżonym postanowieniu stwierdzono, że powodem negatywnej opinii jest to, że cudzoziemka narusza w Polsce porządek prawny, bowiem w 1998 r. była skazana przez Sąd Rejonowy w B., a Sąd Rejonowy w S. także w 1998 r. warunkowo umorzył prowadzone przeciwko skarżącej postępowanie.
Powyższe fakty, które legły u podstaw zaskarżonego, negatywnego dla skarżącej postanowienia, mimo iż powinny być znane organowi orzekającemu, nie przeszkodziły Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w B. w pozytywnym zaopiniowaniu wcześniejszego podania o zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony /postanowienie z dnia 21.07.1999 r., którego kserokopię złożyła skarżąca do akt sądowych/.
Wymaga to wyjaśnienia w toku ponownego rozpoznania sprawy, bowiem odmienna ocena w kolejnych postanowieniach tych samych faktów bez wskazania dodatkowych okoliczności, które być może takie zróżnicowanie ocen spowodowały, stwarza wrażenie dowolności rozstrzygnięć i podważa zaufanie do organów orzekających.
To wszystko, co zostało wyżej powiedziane, nie oznacza, że skarżąca winna otrzymać opinię pozytywną, a jedynie to, że sprawa wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, oceny całokształtu materiału dowodowego i dopiero na tej podstawie podjęcie stosownego rozstrzygnięcia.
Biorąc powyższe pod uwagę należało uznać, że postanowienia organów obu instancji wydane zostały z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem wskazanych wyżej zasad postępowania administracyjnego i na mocy art. 22 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 29 i art. 55 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzec jak w sentencji.