Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 18 stycznia 1993 r. Zakłady (...) w K. zwróciły się do Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą o wszczęcie postępowania antydumpingowego przeciwko firmie brytyjskiej (...), produkującej lek o nazwie "I." i sprzedającej go po cenach dumpingowych. Firma ta jest producentem i eksporterem do Polski tego leku, stosowanego jako środek przeciwko odrzutom przy przeszczepach. Polskim odpowiednikiem "I." jest "A." - lek produkowany przez Zakłady (...) w K. od 1975 r. "I." jest sprzedawany na polskim rynku w opakowaniach 50 mg x 100 tabletek w cenie 289 600 zł za 1 opakowanie. Na rynku angielskim jest sprzedawany w cenie 65,61 funta za 1 opakowanie, co stanowi równowartość 1 687 000 zł. Zdaniem Zakładów, firma ta wprowadza na rynek polski "I." po cenach dumpingowych i zostały spełnione przesłanki określone w art. 91 ust. 2 i art. 93 ust. 1 ustawy - Prawo celne. W szczególności zgodnie z art. 91 ust. 1 i 2 tej ustawy towar uważa się za wprowadzony po cenie dumpingowej, jeżeli cena eksportowa do polskiego obszaru celnego jest niższa od normalnej wartości podobnego towaru - w konkretnym przykładzie - na rynku angielskim. Cena "I." stosowana na rynku polskim jest 6 razy niższa niż na rynku angielskim. Jedno opakowanie "I." zawiera podwójną ilość leku w stosunku do jednego opakowania "A.", "I." bowiem jest sprzedawany w Polsce w opakowaniach 0,05 g po 100 tabletek, "A." zaś produkowana jest w opakowaniach 0,05 g po 50 tabletek. W związku z tym cena "I." w tej samej ilości, w jakiej sprzedawana jest "A.", wynosi na rynku angielskim około 33 funtów, to jest 814 000 zł, a na rynku polskim - 145 000 zł, gdy tymczasem ta sama ilość "A." kosztuje 150 000 zł za opakowanie. Od momentu wprowadzenia "I." na rynek polski, co nastąpiło w III kwartale 1992 r., (...) gwałtownie spadły zamówienia i sprzedaż produkowanej przez Zakłady "A". W I kwartale 1992 r. sprzedano 18 572 opakowania, w II kwartale tego roku - 13 297 opakowań, w III kwartale już 6 728, a w IV kwartale tylko 440 opakowań. Zamówienia na I kwartał 1993 r. wyniosły 1 300 opakowań. Spadek sprzedaży "A." w III i IV kwartale 1992 r. oraz spadek zamówień na I kwartał 1993 r. wyrządziły, zdaniem wnioskodawcy, znaczne szkody polskiemu producentowi oraz spowodują dalsze szkody z tego tytułu w roku bieżącym. Dotychczasowa szkoda za rok 1992 oraz I kwartał 1993 r. wynosi 1 482 000 000 zł, a do końca 1993 r. ulegnie dalszemu powiększeniu. Zakłady (...) są jedynym producentem "A." w Polsce. Zdaniem wnioskodawcy, dumpingowe ceny "I.", stosowane na rynku polskim przez firmę (...), mają na celu wyeliminowanie "A." wytwarzanej przez polskiego producenta, by w przyszłości firma angielska mogła zająć monopolistyczną pozycję na rynku.
Decyzją z dnia 6 czerwca 1994 r. Minister Współpracy Gospodarczej z Zagranicą odmówił wszczęcia postępowania antydumpingowego dotyczącego przywozu na polski obszar celny leku o nazwie "I.", pochodzącego z Wielkiej Brytanii. Jako podstawę prawną decyzji powołał art. 98 ust. 4 ustawy - Prawo celne. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 września 1991 r. o zasadach odpłatności za leki i artykuły sanitarne /Dz.U. nr 94 poz. 422/ oraz zarządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 28 stycznia 1993 r. w sprawie wykazu leków podstawowych i uzupełniających /M.P. nr 5 poz. 17/ lek "A." jest uznany za lek podstawowy i wydawany pacjentowi w aptece po uiszczeniu opłaty ryczałtowej. Cena importowanego leku o nazwie "I.", będącego odpowiednikiem produkowanego w Polsce leku "A.", jest kształtowana na podstawie decyzji nr 14 Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 18 marca 1994 r. w sprawie ustalenia limitów cen dla wybranych leków podstawowych i uzupełniających oraz wydawanych bezpłatnie na podstawie recepty w razie zachorowania na niektóre choroby przewlekłe oraz decyzji nr GN-Z-13/93 Ministra Finansów z dnia 23 czerwca 1993 r. w sprawie ustalenia urzędowych marż handlowych w obrocie niektórymi importowanymi lekami gotowymi /Dz.Urz. Min.Fin. nr 11 poz. 48 i nr 23 poz. 104/. W związku z tym zaskarżona decyzja stwierdza, że w sytuacji tak znacznego wpływu organów administracji na cenę leku importowanego oraz leku produkowanego w Polsce nie jest celowe stosowanie takich instrumentów ochrony wolnej i uczciwej konkurencji, jakimi są cła antydumpingowe, gdyż z powodu takiej ingerencji organów państwowych nie ma swobodnego obrotu lekami, a istota stosowania środków antydumpingowych jest związana z całkowicie swobodnym obrotem towarowym. Cena sprowadzonego do Polski leku jest wielokrotnie wyższa od ceny leku produkowanego w kraju. Fakt ten, zdaniem organu, pozwala na stwierdzenie, że kwestionowana przez wnioskodawcę cena towaru sprowadzonego z zagranicy nie może stanowić elementu decydującego o preferencjach kupujących i o ostatecznym wyborze przez nich preparatu, a lek zagraniczny i produkowany w kraju trafiają do dwóch różnych segmentów rynku. W związku z tym, zdaniem organu, nie występuje związek przyczynowy pomiędzy importem towaru, w którego sprawie wnioskowano o wszczęcie postępowania antydumpingowego, a rzekomą szkodą poniesioną przez krajowego producenta.
Powyższą decyzję zaskarżyły Zakłady (...) w K., wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżących, decyzja Ministra jest sprzeczna z prawem, gdyż zgodnie z art. 98 ust. 4 i 2 prawa celnego skarżący w wystarczającym stopniu wykazał, iż firma brytyjska (...) sprowadza do Polski lek o nazwie "I." po cenie wielokrotnie niższej niż ta, jaką stosuje na rynku brytyjskim. Zdaniem skarżących, w uzasadnieniu decyzji Ministra całkowicie pominięto fakt, iż cena jednostkowa "I." na rynku brytyjskim wynosi 65,61 funta, co według kursu walut stosowanego przez Bank Handlowy stanowiło wartość 1 687 tys. zł, gdy tymczasem to samo opakowanie "I." na rynku polskim było sprzedawane po cenie 289 600 zł. W świetle powyższych ustaleń, zgodnie z treścią art. 91 ust. 2 i art. 93 ust. 1 prawa celnego zachodzi przypadek sprowadzenia do Polski towaru po cenie dumpingowej. Minister nie zaprzeczył twierdzeniu skarżącego, że "I." jest sprowadzany do Polski po cenie niższej niż ta, po której sprzedawany jest na rynku brytyjskim. Powinien więc wykazać, iż w konkretnym wypadku nie zachodzą przesłanki określone w art. 91 ust. 2 i w art. 93 ust. 1 ustawy - Prawo celne, przesądzające o dumpingowym charakterze importu "I." do Polski. Dowolne, zdaniem skarżącego, jest twierdzenie, że lek ten oraz lek produkowany w Polsce trafiają do dwóch różnych segmentów rynku. Ustalenie przez organ orzekający, iż nie występuje związek przyczynowy pomiędzy importem towaru a rzekomą szkodą poniesioną przez krajowego producenta, jest całkowicie sprzeczne z informacjami przedstawionymi przez skarżącego w złożonym wniosku. Minister nie wskazał, na czym oparł swoje ustalenia i jakimi przesłankami się kierował, stwierdzając brak związku przyczynowego. To samo odnosi się do twierdzenia, iż nie powstała szkoda ani groźba jej powstania, ani też że przyczyną spadku popytu na towar produkowany w kraju nie był przywóz do Polski leku o nazwie "I." po cenie dumpingowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono okoliczności podanych we wniosku skarżącego, to jest spadku produkcji oraz wynikających z niego strat ekonomicznych, szczególnie że lek produkowany przez Zakłady jest jedynym środkiem produkowanym w Polsce o właściwościach "I.". Ponadto Minister nie wskazał, na czym w istocie polegała ingerencja organów administracji państwowej przy ustalaniu ceny leków importowanych, w konsekwencji czego nastąpiła sprzedaż "I." po cenach dumpingowych. Odmawiając wszczęcia postępowania antydumpingowego, organ orzekający nie podał okoliczności i przyczyn, które stanowiłyby podstawę jego ustaleń, do czego był zobowiązany z mocy art. 9 Kpa. Swoją decyzją naruszył również przepisy art. 98 ust. 4 oraz art. 91 ust. 2 i art. 93 ust. 1 ustawy - Prawo celne. Z tych względów, zdaniem skarżącego, żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji jest zasadne.
W odpowiedzi na skargę Minister wnosił o jej oddalenie. Utrzymywał, że zarzuty skargi są bezzasadne. Cena leku importowanego miała bardzo istotne znaczenie przy wstępnym badaniu wniosku, gdyż w efekcie stanowiła jedną z zasadniczych przesłanek odmowy wszczęcia postępowania. Wpływ Państwa na cenę towaru jest znaczny (...). Niezgodne z obowiązującym stanem prawnym jest twierdzenie skarżącego, że Minister Współpracy Gospodarczej z Zagranicą jest zobowiązany do wykazania braku przesłanek określonych w art. 91 ust. 2 i art. 93 ust. 1 ustawy - Prawo celne. Nakładając cło antydumpingowe, Minister powinien wykazać jednoczesne wystąpienie trzech przesłanek. Przy odmowie zatem wszczęcia postępowania lub przy jego umorzeniu wystarczające jest wykluczenie nawet jednej przesłanki. W zaskarżonej decyzji wskazano podstawę stwierdzenia braku związku przyczynowego pomiędzy importem a rzekomym powstaniem szkody. Jest nią różnica w cenie leku importowanego i krajowego, która powoduje, że leki trafiają do innej kategorii nabywców. Brak jest twierdzenia, że producent krajowy nie poniósł strat ekonomicznych. Przystąpienie do zbadania szkody było niemożliwe, gdyż wnioskodawca nie dostarczył informacji o żadnym z podstawowych czynników i wskaźników ekonomicznych, mających znaczenie dla oceny kondycji finansowej Zakładów, w tym też danych wymienionych w ustawie - Prawo celne. Zdaniem organu orzekającego, we wniosku ewidentnie brak jest dowodów powstania szkody lub choćby zagrożenia powstaniem szkody. Lek krajowy, wydawany po uiszczeniu opłaty ryczałtowej w wysokości 5 000 zł, oraz lek importowany, za który pacjent musi zapłacić 84 491 zł, trafiają do innych odbiorców i nie stanowią dla siebie konkurencji. Praktyki dumpingowe nie są sprzeczne z prawem, nie zakazują ich międzynarodowe akty prawne regulujące zasadnicze kwestie związane z dumpingiem. Przepisy zawarte w ustawie - Prawo celne stwarzają tylko możliwość zwrócenia się poszkodowanego przemysłu krajowego o ochronę jego interesów. Samo stwierdzenie dumpingu nie może stanowić podstawy do zastosowania środków antydumpingowych. Zdaniem organu, wnioskodawca nie dostarczył wystarczających dowodów wystąpienia szkody ani związku przyczynowego pomiędzy dumpingiem a szkodą. We wniosku brak też danych o podstawowych wskaźnikach ekonomicznych, mogących stanowić dowód powstania szkody. Odmowa wszczęcia postępowania została oparta na braku dowodów związku przyczynowego, gdyż bez wszczynania kosztownego postępowania już w fazie wstępnego badania wniosku można było stwierdzić, że ze względu na znaczny wpływ Państwa na ceny zarówno leku importowanego, jak i krajowego, wnioskodawca nie będzie w stanie stwierdzić wpływu importu po cenie dumpingowej na poziom cen krajowych. Nie jest możliwe stwierdzenie w postępowaniu, że import leku w jakikolwiek sposób wpływa na cenę leku objętego ryczałtem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi /art. 206 Kpa/ i zgodnie z art. 196 par. 1 Kpa bada zaskarżoną decyzję organu administracji państwowej pod względem jej zgodności z prawem, a więc z przepisami prawa materialnego, na które powołuje się merytoryczne rozstrzygnięcie, a także z przepisami prawa formalnego, regulującymi tryb i zasady postępowania, wedle których została wydana decyzja będąca przedmiotem skargi. W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca żądała zastosowania w stosunku do producenta "I." sankcji przewidzianych prawem, aby uniemożliwić kontynuowanie sprzedaży po cenach dumpingowych.
Należy stwierdzić, że Polska przystąpiła w lipcu 1981 r. do "Porozumienia dotyczącego stosowania art. VI Układu ogólnego w sprawie taryf celnych i handlu", nazwanego Kodeksem antydumpingowym GATT /Dz.U. 1983 nr 51 poz. 255/. W ustawie z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /Dz.U. nr 75 poz. 445/ znalazł się w związku z tym rozdział 7 o tytule "Cła antydumpingowe". Przepisy zawarte w tym rozdziale to zarówno przepisy prawa materialnego oraz ustawowe definicje pojęć prawa celnego, jak i przepisy regulujące tryb postępowania antydumpingowego, a celem ich jest przeciwdziałanie importowi towarów, który ze względu na cenę dumpingową wyrządza lub może wyrządzić rzeczywistą szkodę przemysłowi krajowemu. Treścią rozważań w sprawie będzie tryb postępowania antydumpingowego, albowiem organ orzekający w zaskarżonej decyzji powołał art. 98 ust. 4 ustawy - Prawo celne, odmawiając wszczęcia postępowania antydumpingowego.
Zgodnie z art. 98 ust. 1 tej ustawy wszczęcie postępowania antydumpingowego następuje na wniosek osoby fizycznej lub prawnej albo jednostki organizacyjnej nie mającej osobowości prawnej, występującej w imieniu przemysłu krajowego. (...) Organem właściwym do rozpoznawania wniosku jest Minister Współpracy Gospodarczej z Zagranicą. Wniosek powinien zawierać wystarczające dowody występowania importu po cenie dumpingowej, szkody i związku przyczynowego między takim importem a szkodą. W tym etapie postępowania Minister Współpracy Gospodarczej z Zagranicą bada wniosek pod względem formalnym, a mianowicie czy złożyła go osoba, która w świetle art. 98 ust. 1 jest stroną postępowania, a następnie - czy wniosek przez nią złożony zawiera dowody, o których mowa w art. 98 ust.
- Wydaje się, że strona powinna jedynie uprawdopodobnić fakty opisane we wniosku, ma on bowiem zgodnie z art. 99 ust. 1 uzasadnić tylko wszczęcie postępowania. Właściwe postępowanie merytoryczne zostanie przeprowadzone po ogłoszeniu w Monitorze Polskim przez Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą postanowienia o wszczęciu postępowania. Oceny wniosku dokonuje organ prowadzący postępowanie i zgodnie z zasadami ogólnymi kodeksu postępowania administracyjnego może żądać od strony dodatkowych wyjaśnień lub dowodów.
Przepis art. 98 ust. 4 prawa celnego przewiduje możliwość odmowy wszczęcia postępowania, lecz tylko w jednym przypadku, a mianowicie wówczas, gdy wniosek nie zawiera dowodów, o których mowa w ust. 2 tego artykułu. Treść tego przepisu nie przewiduje możliwości odmowy wszczęcia postępowania, gdy wniosek wpłynął od osoby nie wymienionej w art. 98 ust. 1.
Artykuł 98 ust. 3 omawianej ustawy daje Ministrowi możliwość umorzenia postępowania w razie cofnięcia wniosku przez stronę, lecz ta sytuacja w sprawie niniejszej nie występuje. W wyniku postępowania merytorycznego, poświęconego badaniu spełnienia przesłanek określonych w art. 91 tej ustawy i okoliczności zawartych we wniosku oraz w innych dowodach, Minister Współpracy Gospodarczej z Zagranicą wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy wniosek okaże się niezasadny, a więc gdy uzna, że nie ma sprzedaży po cenie dumpingowej lub margines dumpingu jest nieznaczny, albo gdy organ antymonopolowy wstępnie uzna, że objęty postępowaniem import nie powoduje i nie grozi wyrządzeniem rzeczywistej szkody przemysłowi krajowemu ani nie opóźnia powstania przemysłu krajowego /art. 100 ust. 1 prawa celnego/. Artykuł 100 ust. 2-5 prawa celnego przewiduje również inne możliwości rozstrzygnięcia, lecz nie jest to przedmiotem niniejszej sprawy. Decyzję pozytywną dla wnioskodawcy przewiduje art. 103 prawa celnego, który stanowi podstawę do nałożenia cła antydumpingowego.
W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada treści przepisu powołanego przez nią jako podstawa prawna rozstrzygnięcia. Jak bowiem wynika z uzasadnienia decyzji oraz z załączonych akt, organ orzekający przeprowadził postępowanie wyjaśniające, którego ustalenia zamieścił częściowo w uzasadnieniu, stwierdzając jednocześnie, że "nie jest celowe stosowanie takich instrumentów ochrony wolnej i uczciwej konkurencji, jakimi są cła antydumpingowe, gdyż ze względu na wskazaną ingerencję organów państwowych nie istnieje swobodny obrót lekami (...)".
Powyższe stwierdzenie, jak również inne wnioski zawarte w decyzji wybiegają znacznie poza pierwszą fazę postępowania, która trwa od daty nadesłania wniosku do ogłoszenia w Monitorze Polskim postanowienia o wszczęciu postępowania. Jak już powiedziano, organ orzekający w tej fazie bada tylko wniosek pod kątem spełnienia przesłanek zawartych w art. 98 ust. 2 ustawy - Prawo celne. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności wniosku może nastąpić wówczas, gdy Minister ogłosi postanowienie o wszczęciu postępowania. Ustawa określa w art. 99 ust. 3 również obligatoryjny tryb przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
W związku z powyższym, jeżeli - zdaniem organu - wniosek nie zawiera dowodów, o których mowa w art. 98 ust. 2, organ powinien tę okoliczność szczegółowo uzasadnić, ustosunkowując się do twierdzeń wniosku i ewentualnie dokumentów do niego dołączonych. Odmowa wszczęcia postępowania bowiem jest orzeczeniem formalnym, w którym organ nie rozstrzyga o merytorycznej zasadności wniosku. W sprawie niniejszej Minister, odmawiając wszczęcia postępowania, w uzasadnieniu decyzji ustosunkował się merytorycznie do wniosku, co jest niezgodne z ustawą, która wymaga ogłoszenia postanowienia o wszczęciu postępowania i obligatoryjnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Decyzja o odmowie wszczęcia postępowania antydumpingowego, wydana na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy - Prawo celne, może być wydana tylko wówczas, gdy złożony przez stronę wniosek nie zawiera dowodów, o których mowa w ust. 2 tego artykułu. W sprawie niniejszej nie wykazano okoliczności, które by uzasadniały odmowę wszczęcia postępowania antydumpingowego. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę organ twierdzi, że wnioskodawca nie dostarczył wystarczających dowodów wystąpienia szkody ani związku przyczynowego pomiędzy dumpingiem a szkodą i brak jest danych o podstawowych wskaźnikach ekonomicznych mogących stanowić dowód powstania szkody, lecz w uzasadnieniu decyzji brak jest takich stwierdzeń. Jak zaś wynika z licznych orzeczeń NSA, odpowiedź na skargę nie może uzupełniać twierdzeń zawartych w zaskarżonej decyzji. W aktach sprawy brak jest również dokumentów świadczących o tym, że organ orzekający wezwał stronę do uzupełnienia dowodów, jeżeli w tym etapie uznał, że są one niewystarczające. W związku z tym przedwczesne jest ustosunkowanie się do merytorycznych zarzutów skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.