Uzasadnienie
T. W., spółka z o.o. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Głównego Urzędu Ceł z 23 października 2000 r. (...), mocą której uchylono decyzję tegoż organu z 13 lutego 1998 r., (...) oraz decyzję Dyrektora Urzędu Celnego w W. z 5 listopada 1997 r. (...). Uchylenie decyzji z 13 lutego 2000 r. i 5 listopada 1997 r. nastąpiło na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA z dnia 11 maja 1995 r., ponieważ Skarżący złożył skargę do NSA na decyzję Prezesa GUC z 13 lutego 1998 r., (...) i zaskarżone działanie było konsekwencją przesłania Prezesowi GUC skargi, z powołaniem na cytowany przepis ustawy o NSA. W zaskarżonej decyzji Prezes GUC sformułował prawną podstawę swego działania jako art. 38 ust. 2 ustawy o NSA - co do uchylenia decyzji z 13 lutego 1998 r. i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji /decyzja z 5 listopada 1997 r./ z przekazaniem do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 138 par. 2 Kpa.
Skarżący wywodzi, że uchylając decyzje z 5 listopada 1997 r. w całości Prezes GUC dopuścił się rażącego naruszenia prawa, ponieważ ta ostatnia decyzja, zgodnie z odwołaniem Skarżącego z 17 listopada 1997 r. była zaskarżona tylko w części dotyczącej odmowy zwrotu cła w wysokości 12.298,42 zł, natomiast w pozostałej części, dotyczącej zwrotu cła w wysokości 2.063,31 zł nie była zaskarżona, nie była objęta postępowaniem odwoławczym administracyjnym i zaskarżeniem do NSA i dlatego stała się w tej części ostateczna.
W odpowiedzi na skargę Prezes GUC wnosi o oddalenie skargi. Organ twierdzi, że zgodnie z Kpa w ramach postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 par. 2 Kpa jest dopuszczalne uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, gdy wyjaśnienie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub części. Wedle odpowiedzi na skargę nie występuje pojęcie decyzji ostatecznej w części. Natomiast zgodnie z art. 139 Kpa organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się i przepis ten gwarantuje, że w toczącym się obecnie postępowaniu administracyjnym w zakresie, w jakim uprzednio orzeczono zwrot cła uchyloną decyzją z 5 listopada 1997 r., nie nastąpi przy ostatecznym orzekaniu pogorszenie położenia skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Problemem w niniejszej sprawie jest zakres, w jakim organ administracji otrzymawszy skargę skierowaną do NSA może - działając na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA z dnia 11 maja 1995 r. - skorzystać z uprawnień autokontrolnych.
Organ administracji działając w niniejszej sprawie uchylił zaskarżoną decyzję wraz z decyzją ją poprzedzającą i jednocześnie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, w celu uzupełnienia postępowania dowodowego. Broniąc swego stanowiska w tej kwestii przeprowadził wywód przy wykorzystaniu argumentacji wspierającej się na zakresie kompetencji ukształtowanych przez art. 138 Kpa, a w szczególności przez par. 2 tego przepisu, przewidujący tego rodzaju zachowanie organu odwoławczego jak zastosowano w niniejszej sprawie, jednak na etapie kontroli w wyniku wniesienia odwołania. Oznacza to, że zdaniem Prezesa GUC skorzystanie z art. 38 ustawy o NSA w zakresie uchylenia decyzji ostatecznej "otwiera mu drogę" do dalszych działań autokontrolnych, dopuszczalnych w ramach postępowania administracyjnego zwykłego /odwoławczego/ - o czym mówi art. 138 Kpa.
Problemem jednak jest to, że niniejsza sprawa dotyczy innej sytuacji i inaczej ukształtowanych kompetencji autokontrolnych organu administracji. Kompetencje te kształtują się odmiennie na tle obu przepisów i co najważniejsze, są to tryby rozłączne. Nie można wykorzystać art. 38 ust. 2 ustawy o NSA jako drogi otwierającej możliwość "cofnięcia sprawy" do etapu postępowania odwoławczego i do korzystania w tym zakresie z art. 138 par. 2 Kpa. Dlatego argumentacja /użyta przez organ administracji/ a dotycząca art. 138 par. 2 Kpa jest bezużyteczna, gdy idzie o kwestie związane ze stosowaniem art. 38 ust. 2 i zakres możliwości stwarzany przez ten przepis dla organu administracji, któremu doręczono skargę.
Kompetencja z art. 38 ust. 2 ustawy o NSA jest bowiem samodzielną i samoistną podstawą postępowania prowadzonego przez organ i przesłanki stosowania tego przepisu są regulowane w sposób autonomiczny. Korzystanie z trybów autokontroli określonych w przepisach art. 38 ust. 2 ustawy o NSA i art. 138 par. 2 Kpa łącznie jest wykluczone. O ile korzystanie z trybu wskazanego w art. 138 par. 2 Kpa jest możliwe w postępowaniu odwoławczym, o tyle możliwość ta jest definitywnie zakończona z momentem złożenia skargi do NSA. Z tym momentem otwiera się możliwość autokontroli na podstawie /i w granicach/ art. 38 ust. 2 ustawy o NSA. Ewentualny powrót do możliwości autokontroli w trybie art. 138 par. 2 Kpa jest możliwy tylko poprzez orzeczenie sądowe odpowiedniej treści, ono bowiem otwiera drogę do powrotu do trybu postępowania administracyjnego. Taka możliwość nie służy na podstawie decyzji autokontrolnej z art. 38 ust. 2 ustawy o NSA. Decyzja ta może tylko zadośćuczynić skardze, nie może natomiast nigdy przynieść skutku w postaci powrotu sprawy na drogę administracyjnoprawną, bo tę możliwość wykluczyło przekazanie sprawy do sądu poprzez złożenie skargi.
Wbrew przekonaniu organu administracji nie jest możliwe łączenie trybów postępowania zastosowanych w niniejszej sprawie przez tenże organ. Błędne jest także przekonanie, że skorzystanie z art. 38 ust. 2 ustawy o NSA przez uchylenie decyzji II instancji, czego żądała strona, daje możliwość dalszego działania organu administracji czy to w tej samej decyzji, czy to w ramach oddzielnej decyzji, wydanej później - już na podstawie art. 138 par. 2 Kpa. Skorzystanie z trybu art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, nawet jeśli uchyla decyzję II instancji, zgodnie z żądaniem skargi, nigdy nie "otwiera" drogi do powrotu sprawy na drogę postępowania administracyjnego.
W szczególności główną przesłanką zastosowania art. 38 ust. 2 ustawy o NSA jest zadośćuczynienie żądaniom skargi w całości. Oznacza to, że zakres możliwości służących organowi administracji na podstawie tego przepisu /kompetencja/ jest determinowany interesem Skarżącego ujawnionym w treści skargi.
Założeniem skorzystania z mechanizmu autokontroli, jaki przewiduje art. 38 ust. 2 ustawy o NSA jest to, że zadośćuczynienie skardze przez organ administracji zniweczy spór. Dlatego treść decyzji wydanej na podstawie art. 38 ust. 2 musi zawierać tyle, aż tyle, i tylko tyle /w tym ostatnim zakresie nastąpiło naruszenie w niniejszej sprawie/ ile treści zawiera skarga, której przesłanie spowodowało uruchomienie tego trybu kontrolnego.
Skarga - jak to wynika z jej sformułowania - dotyczyła uchylenia decyzji z 13 lutego 1998 r. Tylko tyle wolno było zrobić organowi administracji działającemu w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA. Tymczasem organ administracji zrobił więcej: uznał, że może działać w sprawie na podstawie art. 138 par. 2 Kpa i uchylił decyzję I instancji, także w zakresie w ogóle przez stronę nie zaskarżonym.
Późniejsze zachowanie Skarżącego wyrażające się w niniejszym sporze wskazuje wyraźnie, że uzyskanego orzeczenia nie uważa za "uwzględnienie skargi w całości" po jego myśli. W tym zaś zakresie horyzont ocenny Skarżącego ma decydujące znaczenie. Oceniając zatem sytuację od strony faktycznej - w niniejszej sprawie nie występuje przesłanka identyczności działania organu administracji z pojęciem "uwzględnienia skargi w całości".
W przeciwieństwie do sytuacji na tle art. 138 Kpa art. 38 ust. 2 nie określa prawnych form w jakich ma nastąpić przewidziane w tym przepisie "uwzględnienie skargi w całości" - co zresztą piśmiennictwo ocenia krytycznie /T. Woś, Postępowanie sądowoadminstracyjne, PWN 1999, str. 160/. Jednakowoż nie ma wątpliwości /tamże, str. 161/, że "nie jest natomiast możliwe wydanie na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja taka oznaczałaby otwarcie nowego toku instancji w sprawie. W ten sposób strona skarżąca do NSA ostateczną decyzję organu odwoławczego, otrzymywałaby, zamiast orzeczenia organu zewnętrznej, sądowej kontroli, powołanego do kontroli /oceny/ legalności decyzji administracyjnych, decyzję kasacyjną cofającą sprawę do punktu wyjścia, do organu pierwszej instancji". Nie jest bowiem możliwe traktowanie uchylenia zaskarżonej decyzji /w trybie autokontroli z art. 38 ust. 2/ jako "otwarcia na nowo" postępowania odwoławczego, co umożliwiałoby takie działanie, jakie organ administracji zastosował w niniejszej sprawie, wykorzystując do uchylenia decyzji w pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania art. 138 par. 2 Kpa. Z momentem złożenia skargi do NSA następuje cezura postępowań. Od tego momentu "gospodarzem sprawy" jest sąd, a możliwość działania na podstawie art. 38 ust. 2 jest wyjątkiem, który nie może być wykładany rozszerzająco.
Wyjątek ten dotyczy zakresu uprawnień autokontrolnych organu administracji, które co do treści i zakresu determinuje żądanie skargi. W ramach autokontroli organ administracji może zrobić tylko tyle, ile w skardze żąda strona, a ta żądała tylko uchylenia decyzji organu drugiej instancji. Odmienne zachowanie organu administracji na tle niniejszej sprawy oznacza nie tylko wadliwe zastosowanie art. 38 ust. 2 ustawy od NSA przez dopatrzenie się w nim otwarcia drogi do powrotu sprawy do postępowania odwoławczego.
Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja oznacza wkroczenie przez organ administracji w sferę, która od momentu złożenia skargi jest oddana wyłącznej /z wyjątkiem ściśle określonego wyjątku w art. 38 ustawy o NSA/ dyspozycji sądu. Ocena zaskarżonej decyzji z tego punktu widzenia oznacza, że jej wada polega na naruszeniu zasady konstytucyjnej, a mianowicie wyłączności działania sądu w zakresie określonym przez system prawa /naruszenie istoty funkcji skargi do NSA/. Jest to rażące naruszenie prawa. Dlatego uznaje się - i ten punkt widzenia skład orzekający podziela - że nie jest dopuszczalne uruchomienie nowego toku instancji administracyjnej w sprawie, która taki tok instancji przeszła i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją zaskarżoną przez stronę do NSA, a więc to strona zdecydowała się na przejście do innego jakościowo stadium kontrolnego. W podobny sposób problem ujęto w orzeczeniu NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r. I SA/Po 1909/96 /Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1998 nr 6 poz. 208/, przyjmującego te same założenia.
W świetle tego, co wyżej powiedziano należy przyjąć, że nie jest dopuszczalne interpretowanie zakresu kompetencji autokontrolnych służących organowi administracji na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA w ten sposób, iż po otrzymaniu skargi uchyla on zaskarżoną decyzję /czyni zadość skardze/ i dalej uznając, że ta sytuacja otworzyła dla niego ponownie drogę do działania w trybie odwoławczym, wykorzystując instrumenty stwarzane przez ten tryb /art. 138 par. 2 Kpa/ uchyla także decyzję pierwszej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania. Godzi to bowiem w prawa strony do rzetelnej procedury, pozbawiając możliwości poddania się zainicjowanej kontroli sądowej, której równoważnikiem nie jest w tym wypadku uruchomienie nowego toku instancji administracyjnych w sprawie.
W sprawie nie zachodzi częściowa nieważność decyzji, lecz jej nieważność całkowita. Obie "części" zaskarżonej decyzji /odnosząca się do uchylenia decyzji organu II instancji w powołaniu na art. 38 ust. 2 ustawy o NSA i wychodząca poza granice skargi "część" uchylająca decyzję pierwszej instancji błędnie przypisana prawnej postawie w postaci art. 138 par. 2 Kpa/ nie stanowią dwóch odrębnych decyzji uplasowanych obok siebie, lecz tworzą iunctim, wyrażające się sekwencji decyzji /użycie trybu z art. 38 ust. 2 ustawy o NSA jako błędnie użytego warunku i fałszywej przesłanki do działania organu w trybie art. 138 par. 2 Kpa, do czego w istocie organ nie miał prawa/. Nieważność dotyczy więc samego sposobu posłużenia się w niniejszej sprawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, a nie tylko wykorzystania art. 138 par. 2 Kpa poza granicami kompetencji przysługującej na tle niniejszej sprawie organowi administracji.
W tej sytuacji, na postawie art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji. W kwestii kosztów orzeczenie oparto na art. 55 tejże ustawy.