Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 31 sierpnia 1999 r., V SA 383/99

Rozpoznanie

skargi Zdzisława D. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 16 lutego 1999 r. (...) w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich - zaskarżoną decyzję uchyla; (...).

Teza

Artykuł 21 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. 1997 nr 142 poz. 950 ze zm./, nakładający na tracącego uprawnienia kombatanckie ciężar dowodu, iż podczas zatrudnienia, pełnienia służby lub funkcji w strukturach, jednostkach i na stanowiskach, o których mowa w ust. 2 w pkt 4 lit. "a i b" wykonywały wyłącznie zadania nie związane ze zwalczaniem organizacji działających na rzecz organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczpospolitej Polskiej, z uwagi na swoje znaczenie jako przesłanki negatywnej pozbawienia uprawnień kombatanckich wymaga wyraźnego ustosunkowania się organu administracji do przedłożonych przez stronę dowodów, ich omówienia, wskazania przyczyn dlaczego odmówiono im wiary.

Nie można wymagać przedłożenia przez stronę dowodów istnienia w zakresie okoliczności, o których mowa w art. 21 ust. 3 ustawy kombatanckiej wykraczających poza normalny, typowy związek przyczynowy między pełnioną funkcją i zadaniami a zwalczaniem ruchu na rzecz suwerenności i niepodległości. Powinności w zakresie ciężaru dowodu muszą być bowiem realne; zasada impossibile est nulla obligatio dotyczy także ustawodawcy musi być ona uwzględniona przy wykładni zwrotów ustawowych.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 16 lutego 1999 r. (...) Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 23 kwietnia 1996 r. (...) o pozbawieniu Zdzisława D. uprawnień kombatanckich. Uprawnienia te Zdzisław D. otrzymał z tytułu udziału w ruchu oporu /od 1 lutego 1943 r. do 28 sierpnia 1944 r., w tym udział w Powstaniu Warszawskim/ oraz z tytułu walki zbrojnej o utrwalanie władzy ludowej /w okresie od 1 czerwca 1945 r. do 11 maja 1946 r./. Podstawę prawną decyzji o pozbawieniu uprawnień kombatanckich był art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a" ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. nr 17 poz. 75 ze zm./.

Decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 16 lutego 1999 r. Zdzisław D. zaskarżył, zarzucając jej brak wzięcia pod uwagę wytycznych NSA, zawartych w wyroku tego sądu z dnia 23 kwietnia 1998 r. V SA 1793/97 mocą którego NSA uchylił decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z 7 listopada 1997 r. (...) utrzymującą decyzję własną z dnia 23 kwietnia 1996 r. (...) o pozbawieniu Zdzisława D. uprawnień kombatanckich. W tych wytycznych NSA obszernie omówił zasady stosowania art. 21 ust. 3 ustawy o kombatantach w brzmieniu nadanym nowelą z 25 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 68 poz. 436/, a także konieczność uwzględniania art. 8 Kpa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ. W wyniku postępowania administracyjnego prowadzonego po wydaniu wskazanego wyżej wyroku, które zakończyło się wydaniem zaskarżonej decyzji, pouczono Skarżącego o treści art. 21 ust. 3 ustawy o kombatantach, którego brak wskazał NSA w wyroku z 23 kwietnia 1998 r. a także sprawę przedłożono do zaopiniowania komisji składającej się z przedstawicieli stowarzyszeń kombatanckich /k - 66 akt administracyjnych/. Skarżący dołączył do skargi także pismo Komendy Wojewódzkiej Policji w Sz., z 7 listopada 1995 r., (...), z którego wynika, że pracował od 7 czerwca 1945 r. w Wojewódzkim Urzędzie Bezpieczeństwa Publicznego w K. /jako pomoc biurowa; był wedle własnego, nie kwestionowanego wyjaśnienia konserwatorem urządzeń biurowych/ i od 16 marca 1946 r. jako referent w Referacie I Miejskiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego w Sz. Został zwolniony z dniem 2 maja 1946 r. "z powodu niechęci do dalszej pracy oraz niepewnej przeszłości politycznej" /cytat z rozkazu personalnego nr 39/46/.

W odpowiedzi na skargę przedstawiono przebieg sprawy i podano, że "zainteresowany nie dostarczył (...) dowodów na okoliczności (...), że (...) w czasie pracy w UB wykonywał wyłącznie zadania nie związane ze zwalczaniem podziemia niepodległościowego."

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga jest uzasadniona. Organ administracji był zobowiązany do uzupełnienia postępowania dowodowego, tak, aby jego odpowiadało ono przepisom prawa materialnego i proceduralnego, a także przekonywało o bezstronności i obiektywizmie organów je prowadzących, czego wymagają ogólne zasady Kpa, w szczególności wyrażone w art. 7 i art.

8. Zasad tych nie przestrzegano w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją.

Wymagana przez ustawę opinia przedstawicieli organizacji kombatanckich nie zawiera wskazania, z ramienia jakich organizacji kombatanckich występują jej członkowie; jest podpisana tylko przez przewodniczącego, a nie przez wszystkich członków; nie wskazano, która z osób będących w składzie komisji jest przewodniczącym, a podpis nie pozwala na identyfikację. Uzasadnienie opinii ogranicza się wzmianki "jak w sentencji". Nie zawiera natomiast żadnej informacji na temat tego jakie względy i jakie podstawy /fakty/ w zakresie opiniowania były wzięte pod uwagę. Opinia nie jest dla organu administracyjnego wiążąca. Jednakże akta administracyjne także nie pozwalają na stwierdzenie jak przebiegało rozumowanie i proces decyzyjny organu. W szczególności nie omówiono dokumentu zawierające wzmiankę o tym, w jakich okolicznościach i z jakich przyczyn /negatywne nastawienie Skarżącego do pracy w MUBP/ nastąpiło zwolnienie Skarżącego ze służby w organach bezpieczeństwa. Nie ustosunkowano się do twierdzenia /które, jeżeli jest prawdziwe, wystarczyłoby do przeprowadzenia przeciwdowodu, jakiego wymaga art. 21 ust. 3 ustawy o kombatantach/, że był konserwatorem urządzeń biurowych. Nic nie wskazuje na to, że brano pod uwagę argument, iż z uwagi na czas, gdy Skarżący pracował w aparacie bezpieczeństwa na Ziemiach Zachodnich /nie cały miesiąc od zakończenia wojny/ na terytoriach tych w ogóle w niewielkim zakresie występowało polskie osadnictwo, co musiało wpływać na zakres stosowania represji wobec polskiego podziemia.

Artykuł 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o kombatantach, nakładający na tracącego uprawnienia kombatanckie ciężar dowodu, iż podczas zatrudnienia, pełnienia służby lub funkcji wykonywały wyłącznie zadania nie związane ze zwalczaniem organizacji działających na rzecz organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczpospolitej Polskiej, z uwagi na swoje znaczenie jako przesłanki negatywnej pozbawienia uprawnień kombatanckich wymaga wyraźnego ustosunkowania się organu administracji do przedłożonych przez Stronę dowodów, ich omówienia, wskazania przyczyn dlaczego odmówiono im wiary. Nie można wymagać przedłożenia przez stronę dowodów istnienia w zakresie okoliczności, o których mowa w art. 21 ust. 3 ustawy kombatanckiej wykraczających poza normalny, typowy związek przyczynowy między pełnioną funkcją i zadaniami a zwalczaniem ruchu na rzecz suwerenności i niepodległości. Powinności w zakresie ciężaru dowodu muszą być bowiem realne; zasada impossibile est nulla obligatio dotyczy także ustawodawcy musi być ona uwzględniona przy wykładni zwrotów ustawowych.

W konsekwencji uznać należy, że postępowanie w niniejszej sprawie nie odpowiada standardom wymaganym przez art. 77 i art. 107 par. 3 Kpa. Tego rodzaju sytuacja nie odpowiada standardom demokratycznego państwa prawa i nie służy - wymaganemu przez art. 8 Kpa - pogłębianiu zaufania obywateli do organów Państwa. W sprawach, gdzie chodzi w ostatecznym rachunku o pozbawienie obywatela przyznanych mu uprzednio uprawnień, których tłem są złożone procesy historyczne, fakty odległe w czasie i zmienne oceny aksjologiczne, co czyni je trudnymi do jednoznacznej prawnej oceny, dokonywanej w wiele lat po zrealizowaniu się zdarzeń, które tworzą jej faktyczna podstawę, należy dołożyć szczególnej staranności, aby postępowanie administracyjne przez swoją sprawność i poprawność przekonywało o bezstronności organów administracji, a przez to w korzystny sposób kształtowało świadomość oraz kulturę prawną obywateli, czego wymaga art. 8 Kpa. W sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

W tej sytuacji, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało decyzję uchylić.

W sprawie kosztów orzeczono na zasadzie art. 55 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy.