Uzasadnienie
Minister Gospodarki postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2003 r. wszczął – na wniosek przedsiębiorstwa państwowego C. Zakłady Przemysłu Zapałczanego z siedzibą w C., poparty przez "P." Zakłady Przemysłu Zapałczanego w S. – postępowanie ochronne przed nadmiernym przywozem na polski obszar celny zapałek (M. P. Nr 23, poz. 338).
Postanowieniem z dnia [...] września 2003 r. w sprawie ustalenia występowania nadmiernego przywozu na polski obszar celny zapałek (M.P. Nr 48, poz. 737), wydanym na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o ochronie przed nadmiernym przywozem towarów na polski obszar celny (Dz. U. Nr 43, poz. 477, ze zm.), Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej ustalił, że przywóz na polski obszar celny zapałek jest nadmierny i wyrządza poważną szkodę przemysłowi krajowemu. W postępowaniu ochronnym za okres badany przyjęto lata 1999, 2000, 2001 i 2002.
Ostateczny środek ochronny został ustanowiony rozporządzeniem z dnia 27 listopada 2003 r. w sprawie ustanowienia opłaty celnej dodatkowej w związku z nadmiernym przywozem na polski obszar celny zapałek (Dz.U. Nr 202, poz. 1965)
Na ww. postanowienie z dnia [...] września 2003 r. w sprawie ustalenia występowania nadmiernego przywozu na polski obszar celny zapałek skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła D. T. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą PPHU "A.", wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie wszczęcia postępowania ochronnego.
Skarżonemu postanowieniu zarzuciła: rażące naruszenie przepisów art. 2 ust. 1, art. 3, art. 18 ust. 3, art. 20 ust. 1 i 2 oraz ust. 3 i art. 27 ust. pkt 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o ochronie przed nadmiernym przywozem towarów na polski obszar celny (Dz. U. Nr 43, poz. 477 ze zm.).
W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła m.in., że w aktach sprawy brak jest opinii Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (wymaganej przez art. 2 ww. ustawy), dotyczącej zaskarżonego postanowienia z dnia [...] września 2003 r., gdyż Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej uzyskał jedynie opinię Prezesa Urzędu OKiK z dnia 24 kwietnia 2003r., w której to Prezes stwierdza brak podstaw do stwierdzenia o nadmiernym przywozie w latach 1999-2002 oraz wskazuje na znaczące umocnienie się pozycji wnioskodawcy jako lidera produkcji krajowej.
Skarżąca zarzuciła również, że wskazane w pkt III "b" ww. postanowienia z [...] września 2003 r. "zbiorcze dane udostępnione przez producentów krajowych" nie zostały w żaden sposób zweryfikowane oraz że dane te "w wielu punktach" opierają się na szacunku samych producentów i są rozbieżne z wartościami podanymi przez GUS". Stwierdziła, że Minister zweryfikował tylko dane dotyczące całej produkcji krajowej (dane GUS), a pozostałe, mimo że oparte na szacunkach przyjął jako obowiązujące.
Według Skarżącej, Minister Gospodarki analizę wskaźników opisanych w pkt III "c" zaskarżonego postanowienia oparł wyłącznie na danych od jednego producenta krajowego, nie przedstawiając dokumentów i argumentów przemawiających za spełnieniem wymogów formalnych art.4 ust. l pkt 5 ww. ustawy.
Skarżąca zarzuciła również, że dane z roku 1999 nie spełniają wymogów ustawy, ponieważ w żadnych wskaźnikach rok ten nie jest reprezentatywny dla badanego zjawiska. Zdaniem Skarżącej, stanowisko to potwierdza fakt znikomego importu towaru nie objętego postępowaniem, gdyż były to zapałki reklamowe, a nie standardowe dla których prowadzone jest postępowanie, o czym świadczy ich cena 10,25 zł/ kg. Nadmieniła też, że w roku 1999 nie występował przywóz zapałek standardowych i że Minister nie zbadał jakichkolwiek danych dotyczących zapałek niestandardowych, o co występowała w piśmie z dnia 10.
- 3003 r. oraz na spotkaniu (w tym samym dniu) w Ministerstwie.
Ponadto według Skarżącej, "GUS przyjmuje inną wagę "skrzyni" (8175 ton = 154424 skrzyniom, czyli l skrzynia = 52,94 kg), co w przeliczeniu wielkości produkcji za 1999 rok powoduje błąd (zmniejszenie jej) o około 181 ton". Uznała również za niedopuszczalne wybiórcze podawanie liczb o imporcie w okresie nie objętym badaniem, co dokonano podając dane za I kwartał 2003 r.
Skarżąca zarzuciła też, że nie została należycie poinformowana o planowanym spotkaniu z dnia 21 lipca 2003r., a także celu i charakterze tego spotkania oraz że nie dołączono do akt sprawy, dostępnych dla wszystkich uczestników postępowania, protokółu z powyższego spotkania, co w jej mniemaniu, naruszyło zasadę równości stron w postępowaniu.
Zdaniem Skarżącej podawane w ww. postanowieniu z dnia [...] września 2003 r. dane są sprzeczne z wielkościami podanymi przez wnioskodawcę oraz złożonymi przez niego informacjami z Głównego Urzędu Statystycznego i świadczą o umacnianiu się pozycji wnioskodawcy.
Skarżąca zarzuciła ponadto, że organ nie dokonał także weryfikacji między cenami produktu krajowego, wskazanymi we wniosku przemysłu krajowego, a danymi Głównego Urzędu Statystycznego oraz faktycznymi cenami sprzedaży ustalanymi przez wnioskodawcę, jak również, że przyjął nieobiektywną metodę obliczenia podcięcia cenowego a towar importowany z góry został potraktowany nieprawidłowo m.in. dlatego, że w porównaniach nie uwzględniono kosztów dystrybucji.
Według Skarżącej, wskazany przez wnioskodawcę we wniosku o wszczęcie postępowania wzrost płac średnio o 25% świadczy wręcz o dobrej kondycji finansowej przedsiębiorstwa, zaś z danych zawartych w postanowieniu z [...] września 2003 r., jej zdaniem, wynika fakt spadku wydajności pracy na jednego pracownika".
Skarżąca zarzuciła również, że organ nie zbadał możliwości eksportowych kraju eksportu i ich wykorzystania dla zwiększenia przywozu do Polski.
Podniosła także zarzut, że Minister badając czynniki inne niż import, które przyczyniły się do wyrządzenia szkody wnioskodawcy, nie wziął pod uwagę spadku cen w eksporcie wnioskodawcy, prowadzenia złej polityki handlowej (wycofanie się ze współpracy jednego z istotnych kontrahentów zagranicznych), prowadzenia błędnej polityki inwestycyjnej.
W odpowiedzi na skargę minister właściwy do spraw gospodarki– obecnie Minister Gospodarki i Pracy – wniósł o jej oddalenie, wspierając, w kontekście zarzutów zawartych w skardze, stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając w sprawie na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sprowadzają się do kontroli zgodności zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
W związku z tym przede wszystkim należy podkreślić, iż postępowanie przed Sądem w sprawie niniejszej dotyczyło postanowienia wydanego na podstawie ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o ochronie przed nadmiernym przywozem towarów na polski obszar celny (Dz. U. Nr 43, poz. 477, ze zm.), a więc postanowienia o specyficznym charakterze, z uwagi na to, że ustawa ta (zwana dalej "ustawą ochronną") wprost wyłącza stosowanie do postępowania ochronnego przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, o czym jasno stanowi art. 1 ust. 4 tej ustawy.
Wynikające z art. 1 ust. 4 ustawy ochronnej wyłączenie stosowania w tym postępowaniu przepisów kpa pociąga za sobą istotną zmianę konstrukcji procedury ochronnej w odniesieniu do procedury administracyjnej uregulowanej w kpa. i inaczej też kształtuje prawa i obowiązki zarówno stron postępowania, jak i przede wszystkim organu, tj. ministra właściwego do spraw gospodarki, któremu w istotny sposób zwiększa zakres swobody działania w ramach tzw. uznania administracyjnego.
W postępowaniu ochronnym organ prowadzący postępowanie nie jest zobowiązany do badania wszelkich informacji, danych czy też wyjaśnień przedstawionych przez strony, gdyż w przypadku gdy uzna, że np. strona w jakikolwiek sposób "utrudnia" postępowanie ochronne, może poprzestać na dokonaniu ustaleń na podstawie "dostępnych" organowi danych i informacji (art. 16 ust. 2 in fine), a w razie gdy w toku postępowania zostanie ustalone, że przedstawione dane lub wyjaśnienia są nieprawdziwe lub mylące – po prostu je "pomija".(art. 16 ust. 3 in fine).
W świetle przepisu art. 1 ust. 4 ustawy ochronnej, jak również w kontekście pozostałych zawartych w tej ustawie uregulowań, należy przyjąć, że w postępowaniu ochronnym nie mają zastosowania – uznawane za fundamentalne na gruncie kpa – zasady m.in. obligujące organ np. do podejmowania "wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego" oraz "do załatwienia sprawy" (art. 7 kpa), czy też nakazujące "w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy" (art. 77 §1 kpa).
Nie mniej istotne jest i to, że w toku postępowania ochronnego organ, prowadząc to postępowanie, nie musi mieć na względzie – w odróżnieniu od postępowania prowadzonego na podstawie kpa – ani "interesu społecznego", ani też "słusznego interesu obywateli", bowiem nadrzędnym w postępowaniu ochronnym jest "interes publiczny" (na co jednoznacznie wskazuje cały szereg zawartych w ustawie ochronnej uregulowań, jak np. art. 10 ust. 2, art. 11 ust. 7, art. 12 ust. 1 pkt 2, art. 25 pkt 4), który, poza racjami społecznymi, obejmuje również szeroko rozumiany interes państwa, w tym także w sferze gospodarczej, i ochrona przemysłu krajowego.
Nie ulega więc wątpliwości, że organ prowadząc postępowanie ochronne w przedmiotowej sprawie i wydając skarżone postanowienie był zobowiązany stosować przepisy i respektować te zasady procesowe, które wynikały z ww. ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o ochronie przed nadmiernym przywozem towarów na polski obszar celny, kierując się jako główną przesłanką "interesem publicznym" i dobrem przemysłu krajowego.
Mając powyższe na względzie, należy również zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 20 ww. ustawy ochronnej, "w celu ustalenia, czy wzrost przywozu towaru objętego postępowaniem przyczynił się do wyrządzenia poważnej szkody przemysłowi krajowemu", organ (wówczas Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej) zobligowany był jedynie do "zbadania" ex officio wszystkich tych czynników, które zostały określone w art. 20 ust. 1 pkt 1– 4 oraz ust. 3 ustawy – co też w przedmiotowym postępowaniu Minister uczynił i co znalazło stosowne odzwierciedlenie w treści skarżonego postanowienia z dnia [...] września 2003 r.
Należy przy tym podkreślić, że z użytego w art. 20 ust. 1 sformułowania, iż minister właściwy "z b a d a" określone w tym przepisie czynniki, w żadnym razie nie wynika, że wszystkie te czynniki muszą być, mówiąc skrótowo, "negatywne", aby można było wprowadzić środek ochronny. W świetle art. 20 ust. 1 obowiązkiem organu jest zbadanie wszystkich tych czynników i na tym tle dokonanie oceny, czy istnieje związek przyczynowy między wzrostem przywozu towaru objętego postępowaniem a wyrządzenia poważnej szkody przemysłowi krajowemu.
W ocenie Sądu, Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w toku przeprowadzonego postępowania ochronnego zbadał wszystkie wymagane przez art. 20 ustawy czynniki i w zaskarżonym postanowieniu z [...] września 2003 r. wykazał istnienie związku przyczynowego między nadmiernym importem zapałek a szkodą, jaką ponosi przemysł krajowy wytwarzający produkt podobny. Przeprowadził także stosownie do art. 20 ust. 3 badanie innych niż import czynników, które mogły mieć wpływ na pogorszenie się sytuacji przemysłu krajowego, a mianowicie spadku konsumpcji krajowej spowodowanego m.in. importem zapalniczek oraz spadkiem populacji palących. Uprawniona jest też jego konstatacja, że analiza ta wykazała, iż pomimo spadającej konsumpcji - udział importu w konsumpcji wzrastał systematycznie w całym okresie badanym.
W ocenie Sądu, Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej prawidłowo zinterpretował i w sposób nie naruszający prawa zastosował w toku przeprowadzonego postępowania ochronnego przepis art. 20 ust. 1 i 3 ustawy, wykonując wszystkie nałożone tym przepisem obowiązki.
Odnosząc się do pozostałych, szczegółowych zarzutów skargi i przedstawionych w skardze argumentów, starając się zachować również kolejność, w jakiej zostały one w skardze przedstawione, należy stwierdzić, że Sąd większość z owych zarzutów uznał za całkowicie nieuzasadnione, te zaś, które Sąd (w takim, czy innym zakresie) podzielił, nie miały, w ocenie Sądu, żadnego wpływu na wynik sprawy, a zatem w świetle art. 145 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie mogły też wpłynąć na treść orzeczenia.
I tak, jako całkowicie nieuzasadniony należy uznać zarzut, jakoby w aktach sprawy brak było opinii Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów dotyczącej przedmiotowego postanowienia z dnia [...] września 2003 r., gdyż w aktach sprawy, poza wspomnianą wcześniej opinią Prezesa Urzędu OKiK z dnia 24 kwietnia 2003r., w której to Prezes stwierdza brak podstaw do stwierdzenia o nadmiernym przywozie w latach 1999-2002 oraz wskazuje na znaczące umocnienie się pozycji wnioskodawcy jako lidera produkcji krajowej, znajduje się również opinia Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 29 września 2003r. (zresztą podobnej treści). Jednakże z art.2 ust. l ustawy wynika jedynie wymóg "opiniowania" postanowień i rozporządzeń przez Prezesa UOKiK. Zdaniem Sądu, wydawane w trybie tego przepisu opinie Prezesa UOKiK mają charakter niewiążący, doradczy, i mają za zadanie ułatwić organowi, tj. ministrowi właściwemu do spraw gospodarki podjęcie decyzji, ale nie determinują jej treści i minister (który kieruje określonym działem administracji rządowej i realizuje politykę państwa w tym zakresie) nie jest zobligowany do podążania za wskazanymi przez Prezesa UOKiK sugestiami. Trzeba przy tym nadmienić, że charakter opinii, o których mowa w art. 2 ust. l ustawy ochronnej jest też całkowicie różny od tych opinii Prezesa UOKiK, których tyczyła się uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPS 8/98, albowiem ww. uchwała NSA podjęta została na tle postępowania prowadzonego w trybie kpa i to w sytuacji, gdy przepis prawa uzależniał wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (tj. na tle art. 106 § 5 i art. 106 § 1 kpa).
Wykazane przez Skarżącą pewne rozbieżności (dot. pkt III "b" postanowienia z [...] września 2003 r.) między zbiorczymi dane udostępnionymi przez producentów krajowych a wartościami podanymi przez GUS, nie miały w sprawie istotnego znaczenia, albowiem istotne dla sprawy było wykazanie tendencji spadkowej produkcji i sprzedaży – co występuje zarówno w danych GUS, jak i zbiorczych danych od producentów krajowych, i świadczy o szkodzie dla przemysłu krajowego.
Nieuzasadniony, zdaniem Sądu, jest także zarzut Skarżącej, że organ w przedmiotowym postanowieniu oparł "analizę wskaźników opisanych w punkcie III "c" wyłącznie na danych od jednego producenta krajowego, nie przedstawiając dokumentów i argumentów przemawiających za spełnieniem wymogów formalnych art.4 ust.l pkt 5 ustawy". Wbrew zarzutom skargi i rozumowaniu Skarżącej, wymogi wskazane w art.4 ust. l pkt 5 zostały spełnione. Już w samej treści skarżonego postanowienia z dnia [...] września 2003 r. wskazano bowiem jasno (i konstatacja ta, wg Sądu, nie budzi wątpliwości), że " dane te są reprezentatywne dla przemysłu krajowego, gdyż nawet sam wnioskodawca, z uwagi na wielkość produkcji stanowi przemysł krajowy w rozumieniu art.4 ust. l pkt 5 ustawy", gdyż jego udział w produkcji krajowej wynosi ponad 70%, a zatem spełnia warunki ustawowe pojęcia "przemysł krajowy", definiowanego w powołanym artykule jako taki, którego "łączna produkcja towaru podobnego lub bezpośrednio konkurencyjnego stanowi znaczącą część całkowitej produkcji krajowej tego towaru".
Jeśli natomiast chodzi o kolejny zawarty w skardze zarzut, tj. że " dane z roku 1999 nie spełniają wymogów ustawy, ponieważ w żadnych wskaźnikach rok ten nie jest reprezentatywny dla badanego zjawiska, należy zwrócić uwagę, że Minister Gospodarki przyjął do badania okres 4 lat, obejmujący lata 1999-2002, zgodnie zaś z art. 20 ust. l wymóg badania dotyczył jedynie "okresu nie krótszego niż 3 reprezentatywne lata poprzedzające datę wszczęcia postępowania". Dlatego należy stwierdzić, że nawet gdyby uznać słuszność zarzutu Skarżącej, że rok 1999 nie był "reprezentatywny", to i tak badany okres obejmował trzy lata "reprezentatywne", a więc wymóg z artykułu 20 ust. l ustawy został spełniony. Jako zasadne należy także uznać wyjaśnienie Ministra Gospodarki i Pracy zawarte w odpowiedzi na skargę, który stwierdził, że rok 1999 został włączony w okres badany właśnie po to, aby pokazać okres bazowy (przed istnieniem nadmiernego przywozu zapałek), względem którego należy rozpatrywać późniejsze niekorzystne dla przemysłu krajowego zmiany wskaźników ekonomicznych, kiedy taki nadmierny import już się pojawił.
Sąd nie podzielił zarzutu Skarżącej, jakoby organ przyjął nieobiektywną metodę obliczenia podcięcia cenowego, a towar importowany z góry został potraktowany nieprawidłowo. Słusznie bowiem Minister podnosi, że ani ustawa ochronna, ani wytyczne Światowej Organizacji Handlu nie konkretyzują pojęcia "rozsądny zysk". Nie budzą też zastrzeżeń wyjaśnienia organu, że do obliczeń podcięcia cenowego zastosowano cenę producenta z zakładu (ex works, w rozumieniu Incoterms). Natomiast w cenie konstruowanej, wielkość rozsądnego zysku oparto na informacji od producentów z branży. Istotne, zdaniem Sądu, jest również to, że porównując ceny towaru objętego postępowaniem ochronnym i krajowego towaru podobnego Minister Gospodarki uwzględnił ten sam szczebel sprzedaży.
Odnosząc się do zarzutu Skarżącej, że nie została ona należycie poinformowana o planowanym spotkaniu z dnia 21 lipca 2003r., a także o celu i charakterze tego spotkania, oraz że nie dołączono do akt sprawy, dostępnych dla wszystkich uczestników postępowania, protokółu z powyższego spotkania, co w jej mniemaniu, naruszyło zasadę równości stron w postępowaniu, należy zwrócić uwagę, że spotkanie to nie było spotkaniem wyjaśniającym w rozumieniu art. 18 ustawy (a takie miało miejsce w Ministerstwie w dniu 10.
- 2003 r., i w nim Skarżąca aktywnie uczestniczyła), lecz zostało ono zorganizowane w oparciu o art. 12 ust.3 Porozumienia w sprawie środków ochronnych (Dz. U. Nr 9 poz.54 z 27 stycznia 1996 r.) i było międzynarodową konsultacją zainteresowanych krajów - członków WTO (L.), a zatem Skarżącej nie przysługiwały żadne prawa odnośnie uczestnictwa w tym spotkaniu czy też przekazania ustaleń z tegoż spotkania.
Według Sądu, całkowicie bezzasadny jest także zarzut Skarżącej, że organ nie zbadał możliwości eksportowych kraju eksportu i ich wykorzystania dla zwiększenia przywozu do Polski, albowiem wymóg badania możliwości eksportowych kraju eksportu oraz ich wykorzystania dla zwiększenia przywozu do Polski, jest obowiązujący – w świetle art. 20 ust. 2 ww. ustawy –w celu stwierdzenia czy przywóz towaru objętego postępowaniem zagraża wyrządzeniem poważnej szkody, natomiast w przedmiotowym postępowaniu ochronnym Minister Gospodarki badał, zgodnie z art.20 ust. l, czy wzrost przywozu towaru objętego postępowaniem przyczynił się do wyrządzenia poważnej szkody.
Jednocześnie należy wyjaśnić, że chociaż część zarzutów skargi Sąd uznał za zasadne, bowiem ma rację Skarżąca wykazując pewne rozbieżności między przyjętymi za podstawę obliczeń danymi (np. dotyczącymi wagi "skrzyni") i słusznie podnosi też kwestię wzrostu płac u wnioskodawcy średnio o 25% (nie dość przekonywująco, zdaniem Sądu, wyjaśnioną przez Ministra, który wiąże ów wzrost przede wszystkim z poziomem inflacji), jednakże owe rozbieżności (w przypadku wagi skrzyni wynoszące zaledwie 2%) nie zniekształcały generalnie występującego zjawiska tendencji spadkowej produkcji, zaś kwestia poziomu (wzrostu) płac była tylko jednym z licznych wskaźników, które Minister Gospodarki badał stosownie do art. 20 ust. 1 ww. ustawy, natomiast jak to już wyżej wskazano, z przepisu tego nie wynika, że wszystkie badane czynniki (wskaźniki) muszą być "negatywne", aby można było wprowadzić środek ochronny.
Tak więc, mimo stwierdzonych uchybień, jakich dopuścił się organ w przeprowadzonym postępowaniu ochronnym, Sąd uznał, że nie miały one wpływu na wynik sprawy, a zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2003 r. nie naruszało prawa.
Z tych wszystkich względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.