Uzasadnienie
Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na żądanie Barbary ., która w dniu 26 czerwca 1991 r. wniosła o dokonanie odprawy celnej samochodu osobowego marki "Opel", wchodzącego - jak twierdziła - w skład mienia przesiedlenia.
Po dokonaniu oceny przedstawionych dokumentów zastępca dyrektora Urzędu Celnego w K. w dniu 19 listopada 1991 r. decyzją nr 03-PK-422-147/91 odmówił zwolnienia tego pojazdu od cła, powołując jako materialnoprawną podstawę decyzji przepisy art. 14 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /Dz.U. nr 75 poz. 445/ oraz par. 4 rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 19 lipca 1991 r. w sprawie ustanowienia norm ilościowych lub wartościowych towarów wolnych od cła i od pozwolenia na przywóz oraz wprowadzenia stawki celnej ryczałtowej /Dz.U. nr 69 poz. 302/. W uzasadnieniu decyzji podano, że z zaświadczenia wystawionego przez Wydział Konsularny Ambasady Rzeczypospolitej Polskiej w K. w dniu 13 listopada 1990 r. /którego brak w aktach sprawy/ wynikał fakt przebywania Barbary W. na stałe za granicą do dnia 12 listopada 1990 r., a z umowy kupna-sprzedaży samochodu wynika z kolei, iż jego nabycie nastąpiło w dniu 7 sierpnia 1991 r., a więc po terminie kończącym pobyt Barbary W. za granicą. Zdaniem organu, w tej sytuacji brak było podstaw do zwolnienia od cła jako składnika mienia przesiedlenia pojazdu nabytego po dniu uzyskania prawa do stałego pobytu w Polsce. Dodatkowo organ podkreślał konieczność legitymowania się w takich sytuacjach wyłącznie stosownym zaświadczeniem wystawionym przez polską placówkę dyplomatyczną. W świetle tego warunku inne dokumenty wskazujące na czas pobytu za granicą w związku z przesiedleniem się tracą na znaczeniu prawnym.
W odwołaniu Barbara W. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Głównego Urzędu Ceł w Warszawie, powołując się na "dodatkowe" dokumenty zaświadczające o jej rzeczywistym pobycie w Niemczech. Ponadto, przedstawiając tryb uzyskiwania zaświadczeń, powodujący, iż zawarty w nich termin zgłoszenia zamiaru powrotu rzadko pokrywa się z terminem faktycznego powrotu do kraju, zaznaczyła wagę spisu mienia przesiedlenia, załączonego do owego zaświadczenia z dnia 13 listopada 1990 r., w którym jedną z pozycji był właśnie sporny samochód osobowy. Wskazywała też na roczną ważność zaświadczenia oraz wyraziła gotowość przedstawienia świadectw szkolnych dzieci oraz paszportu, pozwalających ustalić prawdziwy termin powrotu do kraju.
Organ II instancji, utrzymując w mocy zaskarżone orzeczenie decyzją z dnia 17 lutego 1992 r. nr DPC-II/II-422-567/91, powtarzał argumentację stanowiącą podstawę decyzji organu I instancji.
Decyzja ostateczna nosi datę 17 lutego 1992 r., w aktach sprawy natomiast znajduje się pismo strony skierowane w dniu 15 lutego 1992 r. z K. do Głównego Urzędu Ceł, z którego wynika, iż Barbara W. przesyła w załączeniu brakujące zaświadczenie placówki konsularnej w K. oraz spis rzeczy. Zaświadczenie, o którym mowa, tym razem wystawione zostało z datą 21 stycznia 1992 r. i zawierało informację, iż Maciej W. wraz z żoną Barbarą oraz dziećmi Agnieszką i Wojciechem powraca do kraju na stałe po pobycie w Niemczech od dnia 1 marca 1990 r. do dnia 20 lipca 1991 r. Natomiast odbitka kserograficzna załącznika do zaświadczenia wystawionego przez wzmiankowany Wydział Konsularny Ambasady RP w K. z dnia 13 listopada 1990 r., będąca spisem mienia przesiedlenia, zawierała w części II, zatytułowanej "Barbara W. - żona" w pozycji 3 treść: "samochód osobowy marki Opel -1 szt."
Po otrzymaniu decyzji ostatecznej z dnia 17 lutego 1992 r. Barbara W. wystąpiła ponownie /w dniu 21 lutego 1992 r./ do Głównego Urzędu Ceł z prośbą o przyjęcie jej wyjaśnień nadesłanych przy owym piśmie z dnia 15 lutego 1992 r. Dodała przy tym, iż na podstawie telefonicznej informacji, uzyskanej w dniu 14 lutego 1992 r. z Głównego Urzędu Ceł, zdecydowała się na niezwłoczne wysłanie brakujących dokumentów, których pominięcie jest dla niej krzywdzące. Dodatkowo wyjaśniła, że samochód ów posiadała wcześniej, a umowę kupna-sprzedaży zawarła formalnie z chwilą rzeczywistego opuszczenia Niemiec. Dowodem prawdziwości tego twierdzenia jest właśnie przedstawiony w toku odprawy spis mienia przesiedlenia.
Rozpatrując żądanie strony wynikające z przedstawionych wyżej pism, Prezes Głównego Urzędu Ceł decyzją z dnia 31 marca 1992 r. nr DPC II/III-422-179/92/1998, wydaną na podstawie art. 151 par. 1 pkt 1 w związku z art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa, odmówił wznowienia postępowania i uchylenia swej decyzji ostatecznej z dnia 17 lutego 1992 r. O odmowie przesadził brak przedstawienia przez stronę nowych dowodów, nie znanych w dniu wydania decyzji, mających istotne znaczenie dla sprawy. Przedstawione kolejne zaświadczenie /z dnia 29 stycznia 1992 r./ "(...) nie wnosi nic nowego do sprawy (...)", skoro okres pobytu w Niemczech kończył się w dniu 20 lipca 1991 r., a samochód kupiony został w dniu 7 sierpnia 1991 r. Daty te dowodzą, że nabyty samochód nie służył stronie do użytku osobistego, domowego lub zawodowego w czasie pobytu za granicą, co oznaczało brak podstaw do zwolnienia od cła na podstawie przepisów art. 14 ust. 1 pkt 7 prawa celnego.
W skardze do sądu administracyjnego Barbara W. podniosła zarzut wydania przez Prezesa Głównego Urzędu Ceł zarówno decyzji z dnia 17 lutego 1992 r. /DPC-II/I-422-567/91/, jak i decyzji z dnia 31 marca 1992 r. /DPC-II/III-422/179/92/1998/ z naruszeniem prawa. Z dalszych wywodów wynikało, iż zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 7 prawa celnego w związku z par. 2 pkt 2 i par. 4 powołanego w decyzjach rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 19 lipca 1991 r. wolny jest od cła przywóz rzeczy stanowiących mienie osoby przesiedlającej się, które służyło jej do użytku osobistego, domowego lub zawodowego albo prowadzenia działalności gospodarczej. Skoro sporny samochód został objęty spisem rzeczy stanowiących owo mienie przesiedlenia i spis ten stał się załącznikiem do zaświadczenia wystawionego przez upoważnioną placówkę konsularną, potwierdzającą zamiar powrotu do kraju, i skoro dokument taki jest ważny 12 miesięcy, a jednocześnie fakt używania samochodu przed wyjazdem nie może być sporny, gdyż potwierdzają to dokumenty /na przykład zaświadczenie Katolickiej Gminy Parafialnej Św. Józefa w Niemczech o użytkowaniu pojazdu do akcji pomocy ubogim za zgodą Barbary W./, to skarga na orzeczenia organów celnych była uzasadniona.
W odpowiedzi wniesiono o oddalenie skargi z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W toku rozprawy przed sądem administracyjnym Barbara W. wyjaśniła dodatkowo, że sporządzenie umowy kupna-sprzedaży samochodu dopiero w chwili opuszczania Niemiec mimo wcześniejszego jego faktycznego nabycia wynikało z chęci uniknięcia konieczności dokonania rejestracji pojazdu. Wobec zamiaru powrotu do kraju wypełnienie tego obowiązku wydawało się niecelowe. Skarżąca oświadczyła też, że z powodu braku możliwości przywiezienia mienia za jednym razem wielokrotnie przekraczała granicę, a data 20 lipca 1991 r., jako ostatni rzekomo dzień jej pobytu w Niemczech, była jedynie terminem podanym w chwili załatwiania formalności w placówce konsularnej w K. Ponadto skarżąca okazała dowód odprawy celnej, z którego wynikało dopuszczenie do obrotu na polskim obszarze celnym pierwszej części mienia przesiedlenia bez pobrania cła.
Rozpatrując przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Barbara W. w jednej skardze do sądu administracyjnego zaskarżyła dwie decyzje ostateczne Prezesa Głównego Urzędu Ceł. Pierwsza, wydana w dniu 17 lutego 1992 r., dotyczyła odmowy zwolnienia od cła samochodu marki "Opel", wymienionego przez skarżącą jako składnik mienia przesiedlenia. Druga zaś, wydana w dniu 31 marca 1992 r., dotyczyła odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją ostateczna.
Decyzja z dnia 17 lutego 1992 r. została doręczona stronie w dniu 21 lutego 1992 r. Pouczenie zawarte w decyzji informowało o możliwości zaskarżenia orzeczenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania. Pouczenie to odpowiadało postanowieniom art. 199 par. 1 Kpa. Termin zatem do złożenia skargi na tę decyzję upłynął w dniu 22 marca 1992 r. Tymczasem skarga na decyzję z dnia 17 lutego 1992 r., łącznie ze skarga na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 31 marca 1992 r., nosi datę 31 kwietnia 1992 r. i dotarła do tego organu w dniu 6 maja 1992 r. Skoro więc decyzja z dnia 31 marca 1992 r., jak wskazują dokumenty zawarte w aktach sprawy, została doręczona stronie w dniu 3 kwietnia 1992 r., należy przyjąć, iż skarga na nią została wniesiona w terminie, jeżeli wysłano ja najpóźniej 4 maja 1992 r. z K. pod adresem organu II instancji. Data dotarcia skargi do tego organu wskazuje na to, że tak się właśnie stało. Zarazem jednak umieszczona w jej tekście skarga na poprzednia decyzję /z dnia 17 lutego 1992 r./ została wniesiona po terminie i nie mogła być rozpatrzona przez Naczelny Sąd Administracyjny. Taką skargę, jako niedopuszczalną w świetle art. 204 par. 1 Kpa, sąd administracyjny obowiązany był odrzucić stosownie do dyspozycji art. 207 par. 6 Kpa, co też uczynił w sentencji wyroku.
W rezultacie tego orzeczenia Sądu poza jego rozpoznaniem pozostały szczegółowe kwestie merytoryczne dotyczące stosowania art. 14 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /Dz.U. nr 75 poz. 445 ze zm./, natomiast przedmiotem oceny sądowej stały się zagadnienia związane ze wznowieniem postępowania. W tym zakresie kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało poddane przede wszystkim zastosowanie art. 149 Kpa w związku z art. 145 par. 2 Kpa. Pierwszy z tych artykułów w par. 2 stanowi, że podstawą do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy jest postanowienie o wznowieniu postępowania. Postanowienie takie wydaje się w wyniku rozpatrzenia podania strony, wniesionego zgodnie z art. 148 Kpa. Jak wynika z treści art. 151 par. 1 Kpa, orzeczenie w trybie tego przepisu może być wydane jedynie po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Powoływanie się więc na unormowania zawarte w art. 151 Kpa jako na podstawę prawna decyzji, mimo braku postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, a także braku w ogóle postanowienia stwarzającego podstawę do takiego postępowania, musi być uznane za chybione prawnie.
Podstawę do odmowy wznowienia postępowania stanowi przepis art. 149 par. 3 Kpa. Decyzja odmawiająca wznowienia postępowania jest także rozstrzygnięciem co do przyczyn wznowienia, gdyż oznacza brak przesłanek do wszczęcia tego szczególnego postępowania. Tego rodzaju orzeczenie znajduje zastosowanie, gdy z twierdzeń strony nie wynika występowanie którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 145 par. 1 Kpa, a jednocześnie jest oczywiste, że w danej sprawie nie będzie można wskazać takich przesłanek nawet w wyniku postępowania badającego przyczyny uzasadniające wznowienie postępowania. Odmowa wznowienia postępowania podlega wszystkim rygorom, jakie kodeks postępowania administracyjnego przewiduje i wiąże z poprzedzającym ją postępowaniem administracyjnym. Tak więc organ jest zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych kroków umożliwiających dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy /art. 7 Kpa/, do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego /art. 77 par. 1 Kpa/ i wreszcie do wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, z równoczesnym wyjaśnieniem podstawy prawnej decyzji /art. 107 par. 3 Kpa/. Zaskarżona zatem w niniejszej sprawie decyzja musi być uznana za orzeczenie wydane w trybie art. 149 par. 3 Kpa.
Nie ulega wątpliwości, gdyż wynika to z bezpośrednich wyjaśnień skarżącej, że dążyła ona za pomocą dostępnych środków procesowych do zmiany we właściwym postępowaniu ostatecznej decyzji, wydanej według niej w warunkach, o których mowa w art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa. Tak też intencje strony odczytał organ II instancji, do którego Barbara W. nadesłała dodatkowe dokumenty. '
Z akt sprawy wynika, że organ rozpatrujący podanie o wznowienie postępowania nie dysponował owymi istotnymi z punktu widzenia strony dowodami. Brak spisu mienia przesiedlenia, który wraz z innym zaświadczeniem placówki konsularnej, zawierającym też niektóre dane zmienione w porównaniu z poprzednim, strona przesłała do organu w trakcie formułowania ostatecznej decyzji o odmowie zwolnienia od cła samochodu, o którym Barbara W. twierdziła, iż wchodzi w skład mienia przesiedleńczego, nie może być sporny, gdyż wynika z przedstawionych sądowi administracyjnemu akt sprawy. Nasuwa się wskutek tego wniosek, że decyzja, o której zrewidowanie w drodze wznowienia postępowania strona zabiegała, została wydana na podstawie innego materiału dowodowego niż ten, który powoływała Barbara W. W tym stanie rzeczy organ rozpatrujący podanie o wznowienie postępowania nie mógł stwierdzić rzetelnie braku którejś z przesłanek wymienionych w art. 145 par. 1 Kpa.
Pominięcie postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania organ połączył z wydaniem decyzji w trybie, dla którego przeprowadzenie takiego postępowania jest konieczne /art. 151 par. 1 Kpa/. W rezultacie uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera twierdzenia wskazujące na rozważanie przez organ podstaw wznowienia, lecz ułomność tych twierdzeń ma źródło właśnie w niedostosowaniu się organu do wymagań art. 149 par. 2 Kpa. Pominięcie podstawowych reguł rządzących postępowaniem wyjaśniającym czyniło twierdzenia organu gołosłownymi, bo nie popartymi wywodem ugruntowanym w materiale dowodowym. Wskutek owych braków zasadne stały się zarzuty wskazujące na naruszenie art. 7, 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa, a więc popełnienie przez organ uchybień mogących mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia.
Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa /art. 6 Kpa/, załatwiają, sprawy mając na względzie interes społeczny, lecz także słuszny interes strony /art. 7 Kpa/ oraz powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi się kierują przy załatwianiu sprawy /art. 11 Kpa/. Z tych względów zrozumiałe było oczekiwanie strony, iż uzyska wyczerpujące wyjaśnienia, dlaczego spis mienia przesiedlenia nie jest istotną okolicznością faktyczną, chociaż został sporządzony przed prawnym zalegalizowaniem przez Barbarę W. nabycia samochodu, a mimo to dowodził faktu posiadania owego pojazdu w okresie, który mógłby satysfakcjonować organy celne. Na odpowiedź oczekiwała też kwestia wagi dowodowej kolejnego zaświadczenia, określającego inny termin zakończenia pobytu za granicą, skoro w widoczny sposób dane te miały charakter orientacyjny.
Należy przy tym dodać, że przepis art. 14 ust. 1 pkt 7 prawa celnego nie wiąże zwolnienia od cła rzeczy przywiezionych przez osobę przesiedlająca się z koniecznością wykazania tytułu ich własności wcześniej niż w chwili zgłoszenia ich do odprawy celnej. Z przepisu tego można wyprowadzić jedynie taki wniosek, że rzeczy służące za granicą do użytku osobistego, domowego lub zawodowego albo do prowadzenia działalności gospodarczej, bez względu na to, na jakiej podstawie prawnej były w posiadaniu osoby tam zamieszkałej na stałe, musza stanowić jej mienie w momencie przekraczania granicy, w drodze powrotnej do kraju, albowiem wolny od cła jest przywóz towarów, a nie ich posiadanie na prawach własności w czasie pobytu za granicą. W konsekwencji odprawa celna powinna być poprzedzona badaniem stanu faktycznego w chwili zgłoszenia celnego. Prawo celne nie zawiera upoważnienia do reglamentowania zachowania się osób poza miejscem odprawy celnej i bez związku z wykonywaniem dozoru bądź kontroli celnej. Upoważnień takich nie zawiera też rozporządzenie Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranica z dnia 19 lipca 1991 r. w sprawie ustanowienia norm ilościowych lub wartościowych towarów wolnych od cła i od pozwolenia na przywóz oraz wprowadzenia stawki celnej ryczałtowej /Dz.U. nr 69 poz. 302/. Pomijając zakres unormowań tego rozporządzenia w zestawieniu z zakresem upoważnienia, można stwierdzić, iż jego par. 4 milczy na temat skutków terminu określającego zakończenie stałego pobytu za granicą, uzależniając uznanie towaru za nie podlegający ocleniu od przedstawienia jedynie dwóch dokumentów, a mianowicie zaświadczenia stwierdzającego zamieszkiwanie za granicą przez co najmniej 6 miesięcy za zgodą miejscowych władz z zamiarem stałego pobytu i deklaracji powrotu do kraju na stałe, oraz spisu wszystkich przedmiotów, które mają być przywiezione do kraju /sporządzonego w trzech egzemplarzach/. Z treści tego przepisu nie wynika nic ponadto, a zwłaszcza nie wynika możliwość ustanawiania dodatkowych reguł wyinterpretowanych z treści przedstawionych dokumentów.
Skoro zatem strona dysponowała dokumentami dotyczącymi okoliczności faktycznych mogących mieć istotne znaczenie dla treści rozstrzygnięcia, a nie będącymi w posiadaniu organu w chwili wydawania kwestionowanej decyzji, konieczne było przeprowadzenie postępowania co do tego, czy mogą one stanowić przyczynę wznowienia postępowania i w jaki sposób mogą zaważyć na rozstrzygnięciu istoty sprawy. Poniechanie wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w celu rozpatrzenia wskazanych kwestii i odmowa wznowienia postępowania w trybie art. 149 par. 3 Kpa spowodowały, że zaskarżona decyzja została dotknięta wadami wynikającymi z naruszenia art. 7, 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa. Tego rodzaju uchybienia uzasadniały zastosowanie wobec zaskarżonej decyzji dyspozycji art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa.
Uchylając zaskarżoną decyzję z podanych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł zarazem o kosztach na postawie art. 208 Kpa.