Uzasadnienie
Skarżący, Than (...), obywatel Socjalistycznej Republiki Wietnamu zaskarżył decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 13 grudnia 1999 r., (...), utrzymująca w mocy decyzję Wojewody (...) z 24 września 1999 r. odmawiająca Skarżącemu przedłużenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w Rzeczpospolitej Polskiej.
Skarżący przebywa w Polsce od 1993 r. W marcu 1995 r. założył spółkę z o.o. "T.", i pracuje w niej na stanowisku wiceprezesa. W dniu 31 sierpnia 1998 r. Skarżący otrzymał zezwolenie na zamieszkanie z datą ważności do 19 sierpnia 1999 r. Zezwolenie miało związek z prowadzeniem działalności gospodarczej na terenie Polski, w postaci wspomnianej wyżej spółki.
Skarżący w kwietniu 1999 r., przed upływem ważności pozwolenia, wystąpił o jego przedłużenie. Decyzją z 24 września 1999 r. /a więc wydaną w terminie 5 miesięcy po złożeniu wniosku/ Skarżącemu odmówiono przedłużenia pobytu. Decyzja w tej sprawie zawierała także określenie terminu opuszczenia terytorium RP. Zwięzłe uzasadnienie zawierało jako argument stwierdzenie, iż wnioskodawca nie wykazał okoliczności uzasadniających konieczność jego przebywanie w Polsce przez czas dłuższy niż 12 miesięcy: "wnioskodawca nie wykazał takich okoliczności, bowiem prowadzenie przez Niego działalności gospodarczej w ramach spółki "T." o wątpliwej kondycji finansowej w żaden sposób nie przekonało organu I instancji o konieczności przedłużenia zezwolenia". W motywach decyzji podano także, iż po wyekspirowaniu ważności poprzedniego pozwolenia Skarżący "nie zgłosił się do Urzędu celem zalegalizowania swojego pobytu." Podstawa prawna decyzji powoływała art. 13 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach oraz par. 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 grudnia 1997 r., w sprawie szczegółowych zasad, trybu postępowania oraz wzorów dokumentów w sprawach cudzoziemców /Dz.U. 1998 nr 1 poz. 1/.
W odwołaniu Skarżący zakwestionował podanie jako prawnej podstawy rozstrzygnięcia wskazanych wyżej przepisów podnosząc, że organ orzekający "dokonał prawnej kwalifikacji faktów, nie usiłując nawet faktów tych ustalać". W szczególności bowiem skarżący zarzuca, iż podejrzenia, że pobyt Skarżącego w Polsce ma cel inny niż deklarowany, i to podejrzenia "uzasadnione", jak tego wymaga art. 13 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach wymagają zgromadzenia i przeanalizowania zebranego materiału dowodowego, co w sprawie nie nastąpiło. Także powołany przepis rozporządzenia z 1997 r. nie jest w żaden sposób odniesiony do sytuacji Skarżącego /przepis mówi o dokumentach wymaganych w celu przedłużenia pobytu/. Skarżący zakwestionował wreszcie utożsamienia przez organ "zajścia okoliczności uzasadniających zamieszkanie cudzoziemca w Polsce" /art. 17 ustawy o cudzoziemcach/ z "okolicznościami, które on sam [organ] uzna za przekonywujące w oparciu o swe intuicyjne przekonania lub jakieś inne subiektywne kryteria". Zaskarżona decyzja - zdaniem Skarżącego - nie ustosunkowała się do wywodów odwołania, natomiast oparła się na złożeniu, iż katalog powołanych w art. 17 ustawy o cudzoziemcach przesłanek uzasadniających pobyt cudzoziemca w Polsce ma charakter przykładowy, nie zamknięty. Do tych przesłanek należą także "ewentualne korzyści, jakie pobyt cudzoziemca przyniósłby naszemu krajowi". Spółka "T." w pierwszych siedmiu miesiącach 1999 r., wypracowała zysk 499,30 zł., co daje niespełna 24 złote na utrzymanie jednej osoby miesięcznie /zysk dzielony jest na trzy osoby/. Taka kwota jest niewystarczająca na utrzymanie i to stało się podstawa wniosku organu o tym, że "rzeczywiste dochody obcokrajowca są znacznie wyższe". Skoro zaś pobyt Skarżącego w Polsce jest związany z prowadzoną działalnością gospodarcza, to nie jest ona na tyle trwałą i efektywna, aby zapewniała Cudzoziemcowi źródło utrzymania w Polsce" a to uzasadnia twierdzenie, że "cel pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest inny niż deklarowany". W skardze też podniesiono, iż art. 22 ust. 2 i 13 ustawy o cudzoziemcach które regulują przesłanki przedłużenie pozwolenia na pobyt czasowy, nie zawierają elementów uznaniowości /w przeciwieństwie do sytuacji pod rządem dawnego prawa materialnego i do decyzji o udzieleniu zezwolenia/. Odmowa musi opierać się na istnieniu jakieś negatywnej przesłanki z art. 13 ust. 1 pkt 1- 9 albo musi opierać się udowodnieniu braku którejś z przesłanek pozytywnych, z art. 17 pkt 1-4.
Skarżący podnosi, że jego sytuacja, którą uznano za podstawę wydania pozwolenia na pobyt czasowy i sytuacja obecna - nie uległa zmianie, ponieważ rzeczywiście prowadzi spółkę zatrudniająca także polskich pracowników. Skarżący ma zezwolenie na pracę /w spółce T./ i utrzymuje się z otrzymywanego tam wynagrodzenia. Kwestii tej nie uwzględniono w decyzjach obu instancji. To podważa zresztą rozważania zaskarżonej decyzji co do źródeł utrzymania Skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest uzasadniona.
Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jej uchylenie. Oceniana z tego punktu widzenia zaskarżona decyzja powinna być uznana za niewadliwą.
Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach odmowa przedłużenia zezwolenia na zamieszkanie może nastąpić w razie ustania przyczyny, dla której zezwolenia udzielono albo w razie wystąpienia którejś z okoliczności wskazanych w art. 13 ust. 1 ustawy /negatywne przesłanki przedłużenia/. W konkretnej sprawie zachodzi druga ze wskazanych sytuacji. Skarżący bowiem ma zamiar prowadzić nadal działalność gospodarcza, której zainicjowanie stało się przyczyną udzielenia zezwolenia na zamieszkanie po raz pierwszy. Z tego punktu widzenia należy się z nim zgodzić, że jego sytuacja nie uległa zmianie. Przesłanką pozytywną udzielenia zezwolenia na pobyt było prowadzenie działalności gospodarczej /art. 17 pkt 2 ustawy/. Spełnienie którejś z przesłanek pozytywnych decydujących o uzyskaniu pozwolenia na zamieszkanie, jest decydujące także dla ewentualnego przedłużenia tego zezwolenia. Jednakże nie jest trafne twierdzenie skargi, że brak jest możliwości oceny przez organ administracyjny efektywności i realności prowadzenia działalności gospodarczej. Innymi słowy, przesłanka działalności gospodarczej jako przyczyna decydująca o udzieleniu lub przedłużeniu zezwolenia na zamieszkanie w Polsce może być przedmiotem badania i oceny. W szczególności pod kątem widzenia, czy nie jest działalność fikcyjna czy czysto formalna. Ocena taka oczywiście zawiera w sobie elementy uznaniowości i wymaga wykazania przez organ administracyjny faktycznych przesłanek rozumowania i jest poddana kontroli sądu administracyjnego z tego punktu widzenia, jak również z punktu widzenia poprawności wnioskowania. W tej sytuacji zarzut skargi, iż decyzja powołuje się na nie wymienioną w art. 17 dodatkową przesłankę "przynoszenia korzyści" z tytułu pobytu Skarżącego w Polsce nie jest trafny. Chodzi tu nie o wskazywanie dodatkowej przesłanki, lecz o ocenę związków Skarżącego z Polską poprzez przesłankę istniejąca, tj. o ocenę prowadzenia przez niego działalności gospodarczej /art. 17 pkt 2 ustawy/.
Zaskarżona decyzja wskazuje jako przyczynę odmowy drugą przesłankę wymienioną przez art. 22 ust. 2, a mianowicie wystąpienie rozbieżności między deklarowanym i rzeczywistym celem pobytu, tj. art. 13 ust. 1 pkt 7 ustawy.
Rozumowanie przedstawione w zaskarżonej decyzji opiera się na wywodzie, że skoro spółka, w której Skarżący jest zatrudniony jako wiceprezes, osiąga bardzo niskie zyski /niecałe 500 zł za okres pierwszych siedmiu miesięcy 1999 r./, to jej działalność nie może być uznana za stwarzająca stabilne zaplecze dla zatrudnionych w niej osób. Ponieważ zaś zła kondycja finansowa spółki "Than" jest zjawiskiem trwałym, stawia to pod znakiem zapytania jej gospodarczą żywność i zdolność przynoszenia zysku. W 1997 r., po kilku miesiącach działalności pożar zniszczył siedzibę spółki i złożony tam towar. W 1998 r. koszty działania spółki obciążył remont wynajmowanej siedziby, przeprowadzony przez właściciela hali. Niezależnie od przyczyn, zła kondycja finansowa spółki jest faktem. W tej sytuacji za zasadną należy uznać wątpliwość wyrażoną w zaskarżonej decyzji, czy gospodarcza działalność spółki umożliwia utrzymanie z jej dochodów trzech osób /nawet, jeśli są one zatrudnione jako pracownicy najemni, tj. w sytuacji, gdy ich płace obciążają koszty, a nie zysk spółki/. Organ administracji mógł mieć uzasadnione podejrzenia, iż cel pobytu Skarżącego w Polsce rozmija się z celem deklarowanym, tj. prowadzeniem działalności gospodarczej w postaci spółki "T." i że dochody Skarżącego, konieczne na jego utrzymanie są czerpane z innych źródeł, niż oficjalnie rozliczana działalność spółki. W ten sposób druga z przesłanek wymaganych przez art. 22 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach jako podstawa przedłużenia zezwolenia na pobyt w Polsce /istnienie którejś z okoliczności wskazanych w art. 13 ust. 1/ zrealizowałaby się w postaci wskazanej w art. 13 ust. 1 pkt 7 jako "istnienie uzasadnionego podejrzenia, iż pobyt w Polsce ma cel inny niż deklarowany", tj. niż działalność gospodarcza Skarżącego w spółce "T.". niezdolnej do utrzymania własnych pracowników.
Zgodzić się należy z poglądem wyrażonym przez Skarżącego w skardze, iż decyzja organu pierwszej instancji, w wadliwy sposób sprowadzała problem negatywnych przesłanek wymaganych przez art. 22 ust. 2 i art. 13 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach do istnienia "przekonania organu", co nie odpowiada zarówno zasadom rozkładu ciężaru dowodu, jak i zasadom uzasadniania okoliczności wyrażonych przy pomocy pojęć nieostrych. Jednakowoż te uchybienia nie zaważyły na ostatecznej treści decyzji i ponadto zostały naprawione w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji, zaskarżonym w niniejszej sprawie. Nieprawidłowe było także formułowanie zarzutu w decyzji pierwszoinstancyjnej, jakoby Skarżący popełnił uchybienie nie zgłaszając się do organu administracji po upływie terminu ważności pozwolenia na pobyt; Skarżący wszak złożył wniosek o przedłużenie legalizacji pobytu przed wyekspirowaniem terminu pozwolenia i w momencie, gdy termin ten upłynął jego sprawa była zawisła przed organem administracji, który - co należy podkreślić - działał z naruszeniem standardów w zakresie terminowego załatwiania sprawy. Jednakże i te uchybienia nie mają wpływu na ostateczna treść decyzji.
Konkludując należy więc uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego /art. 22 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 7 tejże ustawy/, zaś postępowanie prowadzące do jej wydania nie zawiera uchybień proceduralnych, mających wpływ na treść decyzji.
W tej sytuacji, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało skargę oddalić.