- Sprawa
- sprawy ze skargi Firmy "S.-B." na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 26 marca 1999 r. (...) w przedmiocie wymiaru cła - uchyla zaskarżoną decyzję; (...).
Teza
W świetle art. 42 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /Dz.U. 1994 nr 71 poz. 312 ze zm./ przewoźnik ma obowiązek dostarczyć towar do docelowego urzędu celnego. Niewykonanie tego obowiązku wiąże się z sankcjami, jednakże nie należy do nich, nałożenie obowiązku uiszczenia należności celnych.
Art. 8 i art. 11 Konwencji celnej dotyczącej międzynarodowego przewozu towarów z zastosowaniem karnetów TIR /Konwencja TIR/ sporządzona w Genewie dnia 14 listopada 1975 r. /Dz.U. 1984 nr 17 poz. 76/ dotyczą uiszczenia należności przez stowarzyszenie poręczające, a nie przewoźnika.
Także art. 21, art. 28 i art. 36 tejże Konwencji nie stanowią samoistnej podstawy do obciążenia przewoźnika obowiązkiem zapłaty należności celnych. Ostatni z cytowanych przepisów odsyła w tym zakresie do prawa wewnętrznego. Aktem do którego Konwencja odsyła jest prawo celne z 1989 r., jako wewnętrzne prawo w którym należało poszukiwać odpowiedzi na pytanie, czy naruszenie przez przewoźnika postanowień Konwencji TIR daje podstawę do obciążenia go obowiązkiem zapłaty należności celnych od towaru wprowadzonego na polski obszar celny, ale nie dostarczonego do wyznaczonego urzędu celnego.
Przepisy art. 4 ust. 1 i art. 42 tego aktu powołane jako prawna podstawa zaskarżonej decyzji, także nie dają podstaw do obciążenia przewoźnika powinnością zapłaty cła za towar, który nie trafił do wyznaczonego urzędu celnego.
Niewykonanie tego obowiązku uprawniało jedynie organ celny do pobrania opłaty manipulacyjnej dodatkowej /art. 70 ust. 2 pkt 3 prawa celnego/, nie stanowiło natomiast podstawy do nałożenia na przewoźnika obowiązku zapłaty należności celnych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny
Uzasadnienie
Skarżąca, firma przewozowa białoruska, "S.-B.", przewoziła transport jaj kurzych z Białorusi, który to transport był przewożony pod osłona karnetu TIR (...) z przeznaczeniem dla importera oznaczonego jako firma "P.", Waldemar D. w P. Dyrektor Urzędu Celnego w T. przekazał ten transport do Dyrektora Urzędu Celnego w W. W wyznaczonym terminie towar ten nie dotarł do Urzędu Celnego w W. Okazało się że wskazany odbiorca towaru nie istnieje, zaś towar został przejęty przez odbiorcę podającego się za właściciela firmy "P.", a kierowcy wręczono sfałszowane dokumenty mające świadczyć o dokonaniu odprawy celnej. W tej sytuacji Dyrektor Urzędu Celnego w W. decyzją z 30 października 1995 r. (...) wymierzył przewoźnikowi należność celną i obliczył podatek importowy od sprowadzonej partii jaj. W odwołaniu Skarżący wskazał, że w innej sprawie, gdzie także S.-B. przewoziła do Polski kurze jaja pod osłona karnetu TIR /o innym numerze/ dokonano przestępstwa i w sprawie toczy się postępowanie prokuratorskie (...). Ponieważ sprawcy przestępstwa są znani, przeciw nim powinno się zwrócić działanie organów administracji celnej w kwestii wymiaru i ściągnięcia cła. Mimo tego zarzutu decyzja pierwszej instancji została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Głównego Urzędu Ceł z 7 listopada 1996 r., (...). Organy administracyjne obu instancji doszły do wniosku, iż przewoźnik nie dopełnił swych obowiązków wynikających z ciążących na nim powinności z karnetu TIR i Konwencji TIR. Gdyby powinności te były wykonane, wówczas nie doszło by do dokonania odbiory towaru przez nieuprawnioną osobę. Tymczasem wadliwe zachowanie kierowcy przewoźnika spowodowało, iż organy administracji celnej uznały samego przewoźnika za osobę dokonująca obrotu towarowego we własnym imieniu i na własny rachunek.
Ta decyzja ostateczna została następnie uchylona wyrokiem NSA z dnia 4 marca 1998 r. V SA 2784/96. Wyrok ten opierał się na założeniu, iż skoro prawo celne nie zawiera normy przewidującej wprost nałożenie na przewoźnika /jako sankcji za uchybienie obowiązkowi dostarczenia towaru do właściwego urzędu celnego/, powinności uiszczenia należności celnych od towaru, to istnienie tego rodzaju obowiązku może nastąpić tylko w wypadku udowodnienia, iż istnieje sytuacja "uzasadniająca uznanie, że osoba dokonująca przewozu towaru z zagranicy była w istocie także podmiotem dokonującym także obrotu towarowego z zagranicą w rozumieniu art. 2 pkt 6 prawa celnego, w szczególności że we własnym imieniu i na własny rachunek nabyła towar za granica i wwiozła go do Polski z przeznaczeniem do dalszego, realizowanego przez siebie obrotu na polskim obszarze celnym". W tym ostatnim zakresie zaś nie dokonano stosownych ustaleń, a zwłaszcza nie wyjaśniono okoliczności i stron zawierających umowę dostawy towaru do Polski, nie wyjaśniono okoliczności wydania towaru bez dostarczenia ładunku do wskazanego w dokumencie przekazowym organu celnego, nie ustalono kto towar odebrał, a zwłaszcza tego, czy okoliczności usprawiedliwiały przypuszczenie kierowcy, że ma do czynienia z normalną sytuacją wydania towaru po odprawie celnej. W konsekwencji wyroku NSA Prezes GUC zwrócił się do Skarżącego pismem z 9 lipca 1998 r. z wnioskiem o wyjaśnienie okoliczności dotyczących sprowadzenia towaru do Polski, jednakże pismo to pozostało bez odpowiedzi. Ponadto bezskutecznie próbowano pismem z 29 stycznia 1999 r. próbowano uzyskać informacje od białoruskich władz celnych, jednak okazało się, że dokumenty uległy już tam zniszczeniu.
W tej sytuacji Prezes GUC wydał decyzję z 26 marca 1999 r. (...), utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Celnego w W. 30 października 1995 r. /wskazując, że wykonując zalecenie sądu zwrócił się do Skarżącego o nadesłanie umowy i wyjaśnienie szeregu wątpliwości związanych z okolicznościami jej zawarcia. Pismo to Skarżący odebrał 13 lipca 1998 r., jednakże na nie, nie odpowiedział. Zdaniem Prezesa GUC przewóz towarów opierał się w ramach operacji TIR, która zakłada odpowiedzialność przewoźnika za towar przewożony pod osłona karnetu TIR przy czym chodzi o odpowiedzialność przewidzianą przez ustawodawstwo państwa, gdzie dopuszczono się naruszenia postanowień Konwencji. Konwencja TIR przewiduje możliwość obciążenia należnościami celnymi posiadaczy karnetów TIR /nota wyjaśniająca nr 11 w związku z art. 1 pkt b Konwencji/. Organy administracji celnej uznały, że przewoźnik jest zobowiązany do zapłaty cła, jako posiadacz karnetu TIR, który nie dopełnił obowiązków związanych z wykonaniem w prawidłowy sposób operacji, powinien być uznany za osobę dokonującą wprowadzenia towaru we własnym imieniu i na własny rachunek.
Decyzję tę zaskarżono w niniejszej sprawie, domagając się: stwierdzenia jej nieważności w związku z zarzutem uchybienia art. 83 ust. 1 prawa celnego /zarzut przedawnienia/; ewentualnie jej uchylenia z uwagi na zarzut niewykonania powinności wskazanych w wyroku NSA z dnia 4 marca 1998 r., których uchybienie ma polegać na wydaniu decyzji wbrew poglądowi prawnemu wyrażonemu przez NSA /art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./; naruszenie art. 15 Kpa ponieważ postępowanie prowadził organ II, a co było - jak twierdzi Skarżący - powinnością organu instancji pierwszej; błędne ustalenie, iż Skarżący był podmiotem dokonującym obrotu towarowego z zagranicą.
W odpowiedzi na skargę Prezes GUC wnosił o oddalenie skargi argumentując, iż: aktem międzynarodowym właściwym do oceny stanu faktycznego jest Konwencja TIR z dnia 14 listopada 1975 r. /Dz.U. 1984 nr 17 poz. 76 ze zm., art. 8 par. 1 i art. 36/, a nie /jak twierdził Skarżący/ konwencja o umowie międzynarodowego przewozu towarów /załącznik do Dz.U. 1962 nr 49 poz. 238/. Pierwsza reguluje powinności posiadaczy karnetów TIR, co jest problemem w niniejszej sprawie, a druga - cywilnoprawne między nadawcą - przewoźnikiem i odbiorcą przesyłki. Skarżący nie dokonał powinności dostarczenia towaru do urzędu celnego, a okoliczności dokonania wyładunku towaru powinny być nawet dla kierowcy nie znającego polskich realiów, być oczywiste, że nie znajduje się w urzędzie celnym. Prezes GUC powtórzył swój wywód z zaskarżonej decyzji, dotyczący obowiązku ponoszenia opłat celnych przez przewoźnika, który zaniedbał wykonania ciążących na nim obowiązków przewidzianych przez konwencję TIR.
Polemizując ze zgłoszonym zarzutem przedawnienia, Prezes GUC wskazał, iż obowiązek uiszczenia należności celnych powstaje z momentem przywozu towaru z zagranicy, a nie - jak to twierdzi Skarżący po upływie terminu przewidzianego w art. 77 pkt 1 prawa celnego, odnoszącego się do wykonania decyzji wymiarowej. Skoro przywóz towarów nastąpił 2 grudnia 1995 r. od tej daty, w terminie dwuletnim należało wydać decyzje o wymiarze cła. Tak też postąpiono, zaś decyzja ta jest cały czas w obrocie prawnym.
Polemizując z zarzutem naruszenia art. 30 ustawy o NSA Prezes GUC wskazuje, iż starał się wyjaśnić okoliczności zawarcia umowy, jednakże konsekwentne milczenie strony uniemożliwiło uzyskanie dodatkowego materiału faktycznego. Ponadto zarzut, iż w sprawie Skarżącemu nie umożliwiono ochrony praw nie znajduje pokrycia: strona ma prawo brać udział w postępowaniu, jednakże nie musi z tego prawa korzystać, co zachodzi w konkretnej sprawie. Prezes GUC nie podzielił także poglądu Skarżącego, że w sprawie doszło, na skutek uchylenia przez NSA decyzji odwoławczej, także do uchylenia decyzji pierwszej instancji.
Organ administracji nie podziela także poglądu Skarżącego, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 41 Konwencji TIR, brak zwolnienia od należności celnych w sytuacji, gdy towary zostały utracone /zginęły, zostały zgubione bezpowrotnie na skutek wypadku, działania siły wyższej/. Towar także nie uległ zniszczeniu, które, zgodnie z art. 38 prawa celnego usprawiedliwia zwolnienie od cła. Z kolei co do zarzutu braku zawieszenia postępowania celnego do czasu zakończenia sprawy karnej i karnoskarbowej przeciw osobom trzecim Prezes GUC wyjaśnił, iż sprawy te toczyły się przeciw osobom trzecim, nie będącym posiadaczami karnetu TIR, natomiast zarzucano im brak zgłoszenia przedmiotu opodatkowania. W tej sytuacji nie zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania. Skarżący zmodyfikował następnie swoje żądania, rezygnując z podnoszenia zarzutu przedawnienia, a także naruszenia art. 15 Kpa w zaskarżonej decyzji. Skarżący przedstawił także dokumentację /kopię umowy zawartej między sprzedawca i odbiorca towaru, z której wynika, iż Skarżącego nie łączył z firmą będąca odbiorca towaru w Polsce żaden stosunek prawny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zasadnicza kwestią w niniejszej sprawie jest to, czy w świetle Konwencji TIR można uznać przewoźnika za osobę zobowiązana do uiszczenia należności celnych w sytuacji, gdy towar nie dotarł do miejsca wyznaczonej odprawy celnej.
Jest niewątpliwe, iż w świetle art. 42 prawa celnego przewoźnik ma obowiązek dostarczyć towar do docelowego urzędu celnego. Niewykonanie tego obowiązku wiąże się z sankcjami, jednakże nie należy do nich, wbrew przekonaniu Prezesa GUC, wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, nałożenie obowiązku uiszczenia należności celnych. Art. 8 i art. 11 Konwencji TIR dotyczą uiszczenia należności przez stowarzyszenie poręczające, a nie przewoźnika. Także art. 21, art. 28 i art. 36 tejże Konwencji nie stanowią samoistnej podstawy do obciążenia przewoźnika obowiązkiem zapłaty należności celnych. Ostatni z cytowanych przepisów odsyła w tym zakresie do prawa wewnętrznego. Aktem do którego Konwencja odsyła jest prawo celne z 1989 r., jako wewnętrzne prawo w którym należało poszukiwać odpowiedzi na pytanie, czy naruszenie przez przewoźnika postanowień Konwencji TIR daje podstawę do obciążenia go obowiązkiem zapłaty należności celnych od towaru wprowadzonego na polski obszar celny, ale nie dostarczonego do wyznaczonego urzędu celnego. Przepisy art. 4 ust. 1 i art. 42 tego aktu powołane jako prawna podstawa zaskarżonej decyzji, także nie dają podstaw do obciążenia przewoźnika powinnością zapłaty cła za towar, który nie trafił do wyznaczonego urzędu celnego. Obowiązek taki spoczywa bowiem na podmiocie dokonującym obrotu towarowego z zagranicą. Pogląd taki został wyrażony w wydanym w sprawie wyroku z dnia 23 stycznia 1998 r., V SA 2786/96. W wyroku tym Sąd wskazał na konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy w stanie faktycznym sprawy przewoźnik przekształcił się w podmiot dokonujący obrotu towarowego z zagranica na własny rachunek i we własnym imieniu /art. 2 pkt 6 prawa celnego/. Przekształcenie takie nie mogło nastąpić wyłącznie w wyniku nie wykonania przez przewoźnika dostarczenia towaru do urzędu celnego docelowego /art. 42 prawa celnego/ gdyż niewykonanie tego obowiązku uprawniało jedynie organ celny do pobrania opłaty manipulacyjnej dodatkowej /art. 70 ust. 2 pkt 3 prawa celnego/, nie stanowiło natomiast podstawy do nałożenia na przewoźnika obowiązku zapłaty należności celnych.
Wskazany w cytowanym wyroku NSA zakres postępowania dowodowego wymagał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wszechstronnej oceny materiału dowodowego zebranego także w postępowaniu karnym. W szczególności konieczne było zapoznanie się z aktami i wynikami dochodzenia prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w B.-P. (...) w celu stwierdzenia, czy dokonane w tym postępowaniu ustalenia potwierdzają stanowisko organów celnych, że przewoźnik działał na własny rachunek i we własnym imieniu jako podmiot dokonujący obrotu towarowego z zagranicą, czy też ustalono faktycznego odbiorcę towaru, któremu w rozpatrywanej sprawie może być przypisany przymiot importera i obowiązek zapłaty należności celnych. Zważyć bowiem trzeba, że jeśli przewoźnik postąpił wprawdzie wbrew obowiązkom określonym w art. 42 prawa celnego, lecz towar dostarczył importerowi, który go odebrał, to trudno przypisać mu działanie na własny rachunek i we własnym imieniu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji występującej w niniejszej sprawie, kiedy to z umowy dotyczącej importu towaru wynika, iż przewoźnika z importerem nie wiązały żadne prawne stosunki i że przewoźnik został zaangażowany przez sprzedawcę.
Organ odwoławczy nie przeprowadził uzupełniającego postępowania w zakresie wskazanym przez Sąd. W szczególności zważywszy, iż sprawa karna została zakończona postanowieniem umarzającym z 7 maja 1997 r. /dokument złożony przez przedstawiciela GUC na rozprawie/ a zaskarżona decyzja pochodzi z marca 1999 r. - omieszkanie realizacji zaleceń sądu z wyroku NSA wydanego w styczniu 1998 r. - jest wyraźnym zaniedbaniem. To czyni uzasadnionym zarzut skargi, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa mających istotny wpływ na wynik sprawy /art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa/.
W tej sytuacji na postawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji. W kwestii kosztów orzeczenie oparto na art. 55 tejże ustawy.