Uzasadnienie
Skarżąca, Giulten R., wniosła skargę na decyzję Rady do Spraw Uchodźców, z 1 kwietnia 1999 r. (...), utrzymującą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 13 stycznia 1999 r. (...), odmawiającą nadania statusu uchodźcy. Skarżąca podniosła, że odmowa nastąpiła na skutek pominięcia przy rozstrzyganiu sprawy przesłanek wymaganych przez Konwencję Genewską dotyczącą statusu uchodźców z dnia 28 lipca 1991 r. /Dz.U. 1991 nr 119 poz. 515/ wraz z protokołem nowojorskim z dnia 31 stycznia 1967 r. i powołania się w decyzji tylko na przesłanki określone w ustawie o cudzoziemcach, a w szczególności art. 42 pkt 1 ustawy, który - odsyłając do Konwencji Genewskiej wymaga wzięcia pod uwagę przesłanek w niej wymaganych. Zdaniem skarżącej prowadzi to do naruszenia przez zaskarżona decyzje art. 7 i art. 77 Kpa. Ponadto skarżąca zarzuca naruszenie art. 9 Kpa przez fakt braku pouczenia jej w decyzji pierwszej instancji o możliwości przywrócenia terminu do złożenia wniosku o nadanie statusu uchodźcy w sytuacji, gdy z uchybieniem terminowi związano skutek w postaci możliwości przywrócenia terminu.
Przyczyną odmowy była bowiem okoliczność, że skarżąca złożyła wniosek o nadanie statusu uchodźcy po upływie 14-sto dniowego terminu określonego w art. 37 ust. 2 i 4 ustawy o cudzoziemcach. Termin ten w decyzji pierwszej instancji został określony jako zawity, zaś w utrzymującej ją decyzji odwoławczej - jako procesowy, podlegający przywróceniu na wniosek strony. W decyzji drugiej instancji podkreślono, iż skarżąca nie uprawdopodobniła, iż uchybienie terminowi nastąpiło z uzasadnionej obawy o życie lub zdrowie; nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu ani nie wykazała, iż złożenie wniosku o przyznanie statusu uchodźcy wiązało się z wystą[ieniem "w jej kraju pochodzenia okoliczności uzasadniających nadanie statusu uchodźcy". To zinterpretowano jako wyraz braku poważnego zainteresowania uzyskaniem statusu uchodźcy, ze względu na niedostosowanie się do wymagań związanych z zachowaniem terminów wymaganych przez ustawę o cudzoziemcach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Art. 42 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, gdzie wskazuje się na materialnoprawne przesłanki uzasadniające odmowę nadania statusu uchodźcy, odsyła do Konwencji Genewskiej i nie przewiduje dodatkowej przesłanki, wynikającej z uchybienia terminowi złożenia wniosku przez aplikującego. Także art. 56 ust. 2 Konstytucji stanowi, iż ubieganie się o uzyskanie statusu uchodźcy odbywa się wedle wiążących Polskę umów międzynarodowych.
W tej sytuacji błędne jest podnoszenie przesłanki dotyczącej terminu, o którym mowa w art. 37 ustawy o cudzoziemcach, do rangi dodatkowej przesłanki, której brak uzasadnia odmowę nadania statusu. Tego rodzaju rozumowanie, zastosowane w rozważanej sprawie spowodowało, iż organy administracji zajęły się w pierwszym rzędzie sprawami terminu do złożenia wniosku, natomiast nie przeprowadziły w ogóle w motywach decyzji oceny jego zasadności w świetle przesłanek wymaganych przez Konwencję Genewską. Tego typu uchybienie narusza w rażący sposób zasady prawa materialnego w zakresie przesłanek uzyskiwania statusu uchodźców, ponieważ prowadzi do sytuacji, że prawo wewnętrzne może ustanawiać dodatkowe przesłanki, którym uchybienie powoduje zbędność rozpatrywania sprawy w świetle wymagań Konwencji Genewskiej, a więc prawa międzynarodowego, które zgodnie z art. 9 i art. 91 ust. 2 Konstytucji, ma pierwszeństwo przed prawem krajowym na wypadek sprzeczności między nimi. Rozumowanie obu instancji administracyjnych doprowadziło do takiej interpretacji prawa wewnętrznego /bynajmniej nie koniecznej i nie oczywistej/, że pojawiła się sprzeczność między prawem wewnętrznym i prawem międzynarodowym, rozstrzygnięta przez instancje orzekające wbrew nakazowi Konstytucji na rzecz prawa wewnętrznego.
W sprawie rozważenia wymaga przede wszystkim znaczenie terminów przewidzianych w art. 37 ustawy o cudzoziemcach, a w szczególności, czy jest to termin materialnoprawny czy procesowy oraz - w dalszej kolejności - zagadnienie skutków uchybienia temu terminowi, zarówno bowiem terminy materialnoprawne, jak i procesowe mogą wiązać się z różnymi prawnymi następstwami.
Organ pierwszej instancji uznał, że termin z art. 37 ma charakter zawity. Tym sposobem przesądził sprawę materialnoprawnego charakteru tego terminu. Błędu tego wprawdzie nie popełniła Rada do Spraw Uchodźców, która wspomniany termin uznała za termin procesowy. I ona jednak przyjmuje, iż "organy orzekające (...) muszą dać wyraz nieskuteczności czynności prawnej spowodowanej przekroczeniem ustawowego terminu odpowiednim aktem administracyjnym. W obowiązującym stanie prawnym dokonane to być może tylko poprzez podjęcie decyzji odmawiającej nadania statusu uchodźcy (...)". W ten sposób organy administracji w obu wypadkach, mimo werbalnej różnicy w denominacji terminu z art. 37 ustawy o cudzoziemcach przyjmują, że uchybienie terminowi ma skutek materialnoprawny. W wypadku Rady do Spraw Uchodźców wyraziło się to w utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, gdzie przyjęto taki właśnie, materialnoprawny charakter terminu o którym mowa w art. 37 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach. W ten sposób obie instancje administracyjne przyjęły, że czternastodniowy termin złożenia wniosku o nadanie statusu uchodźców jest dodatkową przesłanką uzyskania tego statusu. Co więcej, oba organy przyjęły, że jest to przesłanka konieczna i zarazem wystarczająca do odmówienia nadania statusu uchodźcy. Dlatego ją właśnie przeanalizowano jako pierwszą, co spowodowało zbędność analizy sytuacji w świetle postanowień Konwencji Genewskiej, gdzie określono materialnoprawne przesłanki uzyskania tego statusu.
W odpowiedzi na skargę wyeksponowano nadto myśl, iż uchybienie terminowi /w tym wypadku z art. 37 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach/ bezwzględnie musi się wiązać z "nieskutecznością czynności prawnej spowodowaną przekroczeniem ustawowego terminu". Pogląd ten jest błędny. W polskim prawie mamy niejednokrotnie do czynienia z terminami o charakterze proceduralno-instrukcyjnym, które nie prowadzą do nieskuteczności czynności podjętych z ich naruszeniem /lecz tylko powodujących inne negatywne skutki/. Występują też /i to nawet w ustawach, np. w art. 321 par. 5 Kpk/ terminy instrukcyjne, których naruszenie w ogóle nie powoduje żadnych negatywnych skutków, lecz które mają charakter czysto porządkowy.
W związku z tym wskazać też należy, że "danie wyrazu" przez organy administracji "nieskuteczności czynności prawnej spowodowanej przekroczeniem ustawowego terminu odpowiednim aktem administracyjnym" może nastąpić tylko w taki sposób i z takimi skutkami, jaki określają przepisy prawa. Z tego punktu widzenia w niniejszej sprawie zachodzi potrzeba oceny dwóch aktów: ustawy o cudzoziemcach i Kpa.
Sama ustawa o cudzoziemcach w ogóle nie przewiduje negatywnych skutków złożenia wniosku o przyznanie statusu uchodźcy. Kwestii tej nie reguluje także rozporządzenie wydane na podstawie art. 93 ustawy o cudzoziemcach przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu postępowania oraz wzoru dokumentów w sprawach cudzoziemców /Dz.U. 1998 nr 1 poz. 1/.
Kodeks postępowania administracyjnego /stosowany w sprawach cudzoziemców z mocy art. 76 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach/ także nie przewiduje negatywnych skutków złożenia z naruszeniem terminu wniosków o wszczęcie postępowania administracyjnego. Brak jest natomiast podstaw, aby rozszerzająco, przez analogię, stosować tu art. 134 Kpa, dotyczący odwołania wniesionego po terminie. Tego rodzaju analogia byłaby niewłaściwa zarówno dlatego, że uszczuplałaby prawa strony do rozpatrzenia jej sprawy zgodnie z zasadami rzetelnej procedury, a także dlatego, że prowadziłaby w istocie /przykładem tego może być rozpatrywana sprawa/ do niestosowania w sprawie wiążącego Polskę prawa międzynarodowego, a to byłoby już naruszeniem konstytucyjnym. Zauważyć przy tym należy, że odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań do wszczęcia postępowania nie znajduje także uzasadnienia w art. 144 Kpa.
Tym sposobem należy uznać, że wszczęcie postępowania o nadanie statusu uchodźcy następuje z chwilą złożenia wniosku /art. 61 par. 3 Kpa/ i że przepis art. 37 ustawy o cudzoziemcach mówiąc o terminach nie ma na myśli przepisów procesowych, o których mowa w Kpa w związku z uchybieniem terminowi odwołania. Brak jest zatem także podstaw do domagania się, aby uchybiwszy temu terminowi, Skarżąca mogła usanować ten brak tylko przez złożenie wniosku o przywrócenie terminu.
Rekapitulując należy uznać, że czternastodniowy termin do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie statusu uchodźcy, przewidziany w art. 37 ust. 2 i 4 ustawy o cudzoziemcach z dnia 25 czerwca 1997 r. /Dz.U. nr 114 poz. 739 ze zm./ ma charakter porządkowy, instrukcyjny i nie może być rozumiany jako dodatkowa przesłanka materialnoprawna od której uzależnia się przyznanie statusu uchodźcy, i to przesłanka pierwszoplanowa, której spełnienie czyni zbędnym dalsza analizę sytuacji cudzoziemca w świetle Konwencji Genewskiej dotyczącej uchodźców z dnia 28 lipca 1991 r., wraz z protokołem nowojorskim z dnia 31 stycznia 1967 r. Odmienne stanowisko byłoby przyjęciem interpretacji ustawy o cudzoziemcach prowadzącej do jej sprzeczności z art. 9, art. 91 ust. 2 Konstytucji, przewidującej priorytet prawa międzynarodowego nad prawem wewnętrznym, a także z art. 56 ust. 2 Konstytucji, gdzie przewiduje się możliwość uzyskania statusu uchodźcy "zgodnie z wiążącymi Rzeczpospolitą Polską umowami międzynarodowymi". Z tego powodu taka interpretacja powinna być odrzucona.
Druga kwestia wymagająca analizy dotyczy przypisania przez orzekające organy administracji zachowaniu Skarżącej, która wystąpiła z wnioskiem z naruszeniem terminów, o których mowa w art. 37 ustawy o cudzoziemcach, cech "okazania braku zainteresowania uzyskaniem ochrony ze strony Rzeczypospolitej Polskiej". Przyjęcie tego rodzaju reguły interpretacyjnej odnoszącej się do zachowania skarżącej jest dowolne. Wszak zachowanie Skarżącej demonstrowane w toku całego postępowania, ujawniane zarówno faktem złożenia wniosku, jak i treścią pism składanych przez Skarżącą w czasie całego postępowania, wykazuje na zamiar wręcz przeciwny: chęć uzyskania statusu uchodźcy. Skarżąca zatem swym zachowaniem nie stwarza wątpliwości co znaczenia, jakie pragnie nadać swym oświadczeniom. Brak jest zatem dyssensu między zachowaniem i twierdzeniami Skarżącej, a tylko istnienie takiego dyssensu usprawiedliwia odwołanie się do reguły interpretacyjnej, która może wynikać z przepisu prawa /to w sprawie nie zachodzi/ lub z zasad doświadczenia życiowego. Jednakże w istniejącym stanie faktycznym nie ma miejsca w istniejącym stanie faktycznym na przyjęcie domniemania faktycznego o treści odpowiadającej regule interpretacyjnej przyjętej przez organy administracji. Domniemania faktycznego nie można bowiem uznawać za wiążące w sytuacji, gdy przeczy mu wyraźne oświadczenie Skarżącej.
Zaskarżona decyzja administracyjna wykazuje zatem braki: dotyczą one naruszenia prawa materialnego /brak rozpatrzenia sprawy z punktu widzenia przesłanej wymaganych przez Konwencję Genewską do której odsyła art. 42 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach; naruszenie art. 9, art. 91 ust. 2, art. 56 ust. 2 Konstytucji/, a także prawa procesowego dotyczącego wymagań rzetelnego postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego, oceny dowodów i znaczenia im przypisywanego.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3, art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji. Orzeczenie w sprawie kosztów postępowania oparto na art. 55 ust. 1 wyżej powołanej ustawy.