Uzasadnienie
Na skutek wniosku złożonego przez żonę Wojciecha M. decyzją z dnia 5 lutego 1990 r. nr II-SA-II-6213/497/88 Kierownik Wydziału Urzędu Dzielnicowego w Ł. orzekł o wymeldowaniu Wojciecha M. z pobytu stałego w lokalu nr 19 przy ul. P. nr 10 w Ł. W decyzji przyjęto, że spełniona została przesłanka, od której art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174/ uzależnia dokonanie wymeldowania na podstawie decyzji administracyjnej, gdyż mimo że Wojciech M. nie utracił uprawnień do powyższego lokalu, to jednak w lokalu nie przebywa co najmniej od listopada 1988 r. i miejsce jego pobytu nie jest znane. Ustalając tę ostatnia okoliczność, przyjęto, że Wojciech M. nie zameldował się w żadnym nowym miejscu pobytu, nie przebywa też w zakładzie karnym, nie stwierdzono zaś, by przebywał u swojego ojca przy ul. N. nr 33 m l.
Pismem z dnia 19 lutego 1992 r. Wojciech M. zwrócił się do Kierownika Wydziału Urzędu Dzielnicowego w Ł. o wyjaśnienie, na jakiej pod stawie został wymeldowany. Twierdził, że mieszkanie otrzymał wraz z żoną. Kiedy został pozbawiony wolności, żona wniosła sprawę rozwodową i wystąpiła o jego wymeldowanie. O wymeldowaniu dowiedział się dopiero w 1991 r., kiedy to udzielono mu przerwy w odbywaniu kary. Odpis decyzji został mu doręczony w zakładzie karnym w dniu 17 marca 1992 r., a w dniu 20 marca 1992 r. wniósł odwołanie, w którym powołał się na to, że od października 1988 r. przebywał i przebywa nadal w zakładzie karnym i miał jedynie przerwę w odbywaniu kary, ale przerwa ta była związana z jego zdrowiem.
Na odwołaniu zamieszczone zostało stwierdzenie wychowawcy Aresztu Śledczego w Ł., że w areszcie tym Wojciech M. przebywa od dnia 26 października 1989 r.; następnie przebywał w Zakładzie Karnym w Z., gdzie uzyskał przerwę w odbywaniu kary ze względu na stan zdrowia w kwietniu 1991 r. Ponownie przybył do Aresztu Śledczego w Ł. w dniu 12 października 1991 r. i przebywa tam w dalszym ciągu, odbywając karę 6 lat pozbawienia wolności, której koniec przypada na 1 maja 1996 r.
Decyzją z dnia 29 kwietnia 1992 r. nr SO.I.S110/138/92 Wojewoda Ł-ki utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewoda uznał, że ponieważ Wojciech M. ujawnił miejsce swego pobytu i miejsce to nie jest już nieznane, sprawę należy rozpatrywać na podstawie innych przesłanek wydania decyzji o wymeldowaniu, przewidzianych w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, niż te, które powołano w decyzji organu pierwszej instancji. Na w lokalu w okresie od stycznia do października 1989 r., kiedy nie był jeszcze ani aresztowany, ani nie odbywał kary pozbawienia wolności.
W skardze na tę decyzję Wojciech M. zarzucił, że postępowanie w I instancji było prowadzone bez jego udziału. O postępowaniu dowiedział się dopiero wówczas, gdy na jego wniosek doręczono mu odpis decyzji organu I instancji. W okresie przerwy w odbywaniu kary od grudnia 1988 r. do października 1989 r. przebywał u swego ojca i nie przebywał wówczas w spornym lokalu, gdyż było to już po jego rozwodzie, nie miał kluczy od mieszkania, a była żona stwarzała przeszkody w dostępie do lokalu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł-ki wnosił o jej oddalenie i podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko w sprawie. W związku z zarzutami skargi Wojewoda podniósł dodatkowo, że skoro skarżący nie skorzystał w odpowiednim czasie ze środków ochrony prawnej w celu dochodzenia swych praw, nie może powoływać się obecnie na fakt utrudniania mu przez byłą, żonę zamieszkania w lokalu w okresie przerwy w wykonywaniu kary.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Jedną z podstawowych zasad, na jakich opiera się polski system prawny, jest zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego /art. 15 Kpa/. Zasada ta oznacza, że jeśli zażąda tego w stosownym terminie strona lub inny podmiot prawny, sprawa powinna być rozpoznana i rozstrzygnięta przez dwa organy administracji różnych stopni. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego chroni interesy samej administracji, umożliwiając naprawienie błędów popełnianych przez organy niższych stopni oraz ułatwiając zachowanie jednolitości działania aparatu administracyjnego. Przede wszystkim jednak dwuinstancyjność postępowania stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron i innych uczestników postępowania. Naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego godzi w konsekwencji nie tylko w określoną koncepcję organizacyjną funkcjonowania aparatu państwowego, ale także w sferę praw obywatelskich. Naruszenie takie więc powoduje szczególnie poważne konsekwencje w sferze praworządności.
Wyrażonej w art. 15 Kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie można rozumieć w sposób formalny. Do uznania, że zasada ta została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, w szczególności przez zapewnienie stronom możliwości obrony ich praw i interesów.
Z akt sprawy wynika, że skarżący nie brał bez swej winy udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zostało wysłane do spornego lokalu, mimo iż podstawą wniosku było twierdzenie, że skarżący w lokalu tym nie przebywa. Na zwrotnym poświadczeniu odbioru tego zawiadomienia zawarte są dwie sprzeczne adnotacje z dnia 16 stycznia 1989 r.: o złożeniu zawiadomienia w urzędzie pocztowym z równoczesnym umieszczeniem informacji o tym na drzwiach mieszkania i o odbiorze pisma przez wnioskodawczynię za jej własnoręcznym podpisem. Wszystko to razem nie pozwalało na przyjęcie, iż zawiadomienie zostało doręczone zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 40 i nast. Kpa. Mimo to organ I instancji przeprowadził postępowanie i wydał decyzję, której odpis - wysłany znów pod adresem spornego lokalu - został zwrócony z adnotacją, że adresat w lokalu nie mieszka. W rezultacie skarżący został pozbawiony możliwości udziału w postępowaniu w pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania zatem została naruszona. Uzasadnia to uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale także utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.
W obecnym stanie postępowania przedwczesne byłoby wypowiadanie się na temat kwestii merytorycznych. Należy w każdym razie przypomnieć, że - jak to wynika z dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - o opuszczeniu lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174 ze zm./ można mówić jedynie wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że opuszczenie takie rzeczywiście miało miejsce i było dobrowolne. Trafnie w związku z tym Wojewoda Ł-ki nie uznał nieobecności skarżącego w lokalu, spowodowanej pozbawieniem go wolności, za opuszczenie lokalu.
Wnioskodawczyni twierdziła we wniosku, że Wojciech M. nie przebywa w lokalu od daty zameldowania, przy czym w kolejnym swym podaniu jako datę tę wskazała dzień 16 marca 1988 r. Wojewoda Ł-ki za postawę ustalenia, iż skarżący opuścił lokal, przyjął jego nieobecność w lokalu w okresie od stycznia do października 1989 r., kiedy to skarżący przebywał na wolności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł-ki wyjaśnił zarazem, że powoływanie się przez skarżącego na utrudnianie mu przez wnioskodawczynię powrotu do lokalu nie może mieć znaczenia prawnego, gdyż nie skorzystał on w stosownym czasie ze środków ochrony prawnej przeciwko takiemu utrudnianiu. Przyjmując tę argumentację, należy jednak zauważyć, że jeszcze w odwołaniu skarżący powoływał się także na swój zły stan zdrowia, z którym związane było otrzymanie przerwy w wykonaniu kary. Okoliczności tej Wojewoda nie wyjaśnił i nie ustosunkował się do niej ani w decyzji, ani w odpowiedzi na skargę. Jest to zaś okoliczność, która może mieć znaczenie dla oceny, czy w występujących wówczas okolicznościach sprawy fakt zamieszkania przez skarżącego w czasie przerwy w wykonaniu kary poza spornym lokalem /jak twierdzi skarżący - u ojca/ można traktować jako opuszczenie lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 omawianej ustawy.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa orzekł jak w sentencji wyroku.