Uzasadnienie
Decyzją z dnia 2 stycznia 1992 r. Wojewoda W. odmówił skarżącemu udzielenia zezwolenia na pobyt stały na terytorium Polski. Wojewoda stwierdził, że skarżący, który jest obywatelem Chin, zatrudniony jest jako kucharz w Restauracji Chińskiej w Ł., że głównym powodem pozostania przez niego w Polsce jest chęć polepszenia sobie warunków życia, że podejmując pracę nie przedstawił zgody Wojewódzkiego Biura Pracy na zatrudnienie, że nie ma w Polsce żadnej rodziny, jego żona zaś, mimo iż przebywa w Polsce, nie ubiega się o kartę stałego pobytu i że w związku z tym brak jest przesłanek uzasadniających jego zamiar osiedlenia się w Polsce na stałe.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący wnosił o ponowne rozpatrzenie sprawy i twierdził, że ma zgodę Wojewódzkiego, Biura Pracy na zatrudnienie, której nie składał do akt, gdyż nie wiedział, że jest to potrzebne, że uważał, iż uzyskanie przez niego zezwolenia na pobyt stały w Polsce ułatwi to samo automatycznie jego żonie i że zamierza pozostać w Polsce wspólnie z żoną, w związku z czym prosi wraz z żoną o wydanie zezwolenia /odwołanie podpisane zostało także przez żonę skarżącego/, że nie może wrócić do Chin ze względów politycznych, że obecnie mieszka u osoby, która wystawiła mu zaproszenie na pobyt stały, oraz że po uzyskaniu zezwolenia zamierza kupić w Polsce mieszkanie, a także lokal, w którym chciałby prowadzić samodzielnie restaurację chińską.
Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia 11 lutego 1992 r. utrzymał decyzję Wojewody w mocy. Minister uznał dodatkowo, że deklaracje wnioskodawcy o zamiarze ewentualnych inwestycji w Polsce nie znajdują potwierdzenia w istniejącej dokumentacji, że powołane przez skarżącego okoliczności, takie jak np. posiadanie zaproszenia na stały pobyt podjęcie pracy na terenie Polski, jak również względy polityczne są wprawdzie czynnikami istotnymi, ale nie decydującymi o ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy i że biorąc pod uwagę stosunkowo krótki okres pobytu skarżącego w Polsce oraz brak bliższych powiązań z Polską /poza ekonomicznymi/, w chwili obecnej brak jest podstaw do wydania mu karty stałego pobytu.
W skardze na tę decyzję, w której zawarty został równocześnie wniosek o uchylenie decyzji i o stwierdzenie jej nieważności, skarżący zarzucał, że decyzja narusza konwencje międzynarodowe przyjęte przez Polskę, zwłaszcza o stowarzyszeniu z EWG, które "zobowiązują Państwa - sygnatariuszy do przyjęcia swobody poruszania się obywateli", że ustalenia zaskarżonej decyzji są sprzeczne z treścią zebranego materiału i że nie zostały wykazane podstawy uzasadniające rozstrzygnięcie o odmowie wydania karty stałego pobytu. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest bezzasadna. Żaden przepis konwencji międzynarodowej nie nakłada na Polskę obowiązku wydawania kart stałego pobytu obywatelom Chin. Skarżący zresztą nie wskazał takiego przepisu ani w skardze, ani w toku rozprawy.
Europejskie umowy międzynarodowe, w tym zwłaszcza Europejska Karta Socjalna, ułatwiająca - w określonym jedynie zakresie - osiedlanie się na terytorium państwa goszczącego w celu podjęcia pracy zarobkowej /art. 18 i art. 19 Karty/, dotyczą wyłącznie obywateli państw wchodzących w skład Rady Europy /część I pkt 18 i 19 Karty/. Chiny państwem takim nie są. Co się zaś tyczy układu z dnia 16 grudnia 1991 r. o stowarzyszeniu między Polską a Wspólnotami Europejskimi, to przypomnieć należy, że postanowienia tego układu w zakresie ruchu osobowego odbiegają na niekorzyść nawet od analogicznych umów EWG z Grecją, Turcją czy Hiszpanią. Układ nie doprowadził nawet do legalizacji pobytu obywateli polskich, którzy już pracują w krajach EWG bez urzędowego zezwolenia, przyznając jedynie pełne prawa Polakom zatrudnionym tam legalnie. Nie bez racji mówi się w związku z tym, że postanowienia tego układu regulują nie tyle przepływ, co zamrożenie przepływu siły roboczej między WE a Polską /por. S. Sołtysiński: Układ o stowarzyszeniu między Polską a Wspólnotami Europejskimi. Problematyka prawna i ekonomiczna. Państwo i Prawo 1992 nr 6 str. 13/. Takie są rezultaty tego układu wobec obywateli polskich. Natomiast wobec obywateli państw nie objętych EWG układ nie wywiera w ogóle żadnych skutków.
Nie istnieje też żadna powszechna norma prawa międzynarodowego, która statuowałaby uprawnienie do osiedlania się na terytorium obcego państwa jako prawo człowieka. Zakazane jest jedynie samowolne pozbawienie prawa wjazdu do swego własnego kraju /art. 12 ust. 4 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych/. Istnieją też szczegółowe uprawnienia cudzoziemców przebywających "legalnie" na terytorium obcego państwa /art. 12 i art. 13 cyt. Paktu/. W sprawie niniejszej nie chodzi jednak o realizację takich szczegółowych uprawnień, lecz o uznanie stałego pobytu skarżącego w Polsce za "legalny". Tego rodzaju kwestia zaś należy do wyłącznej kompetencji państwa goszczącego cudzoziemca, które bierze w tym względzie pod uwagę nie tylko interes cudzoziemca, ale i interes własny /tak też Z. Kędzia: Wolność przemieszczania się w Prawa człowieka. Model prawny. Ossolineum 1991, str. 457/. I choć w pewnych szczególnych sytuacjach, takich jak np. konieczność połączenia rodziny czy udzielenie azylu, przyjmuje się, iż powinności państw idą nieco dalej, nie zmienia to wskazanej wyżej oceny generalnej.
W prawie polskim podstawę do wydania decyzji o zezwoleniu cudzoziemcowi na stały pobyt /zamieszkanie/ na terytorium Polski w postaci karty stałego pobytu stanowi art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach /Dz.U. 1992 nr 7 poz. 30/. Przepis ten nie przewiduje żadnych kryteriów wydawania takich decyzji. Oznacza to, że decyzja w tym przedmiocie pozostawiona została uznaniu organów administracji. Jak to już wielokrotnie wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny, uznanie administracyjne nie jest wyłączone spod kontroli sądowej. Kontrola ta jednak jest ograniczona i sprowadza się do badania, czy nie było naruszeń przepisów kompetencyjnych i przepisów proceduralnych, które miały istotny wpływ na wynik sprawy /art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa/, czy decyzja mieści się w wyznaczonych przez prawo granicach uznania, a także czy zastosowanie przepisu przewidującego uznanie nie jest przejawem arbitralności działania organu administracji.
Skarżący nie wykazał, by tego rodzaju uchybienia zostały w sprawie popełnione. Brak jest też podstaw do uznania, że istnieją uchybienia, na które skarżący nie zwrócił uwagi /art. 206 Kpa/. Organy administracji przeprowadziły w sprawie wszechstronne postępowanie dowodowe i rozważyły wchodzące w grę okoliczności. To zaś, że powołując się na te okoliczności /okres pobytu skarżącego w Polsce, jego narodowość; stan rodzinny, wykształcenie, posiadane kwalifikacje zawodowe, charakter związków z Polską oraz opinię organów policji/ uznały, iż brak jest w chwili obecnej podstaw do wydania decyzji korzystnej dla skarżącego, nie może być podstawą skutecznego zarzutu, iż prawo zostało w niniejszej sprawie naruszone. Tylko zaś wykazanie niezgodności decyzji z prawem mogłoby być podstawą uwzględnienia skargi przez NSA /art. 16 par. 2, art. 196 par. 1 i art. 207 Kpa/.
Nie znaczy to, że skarżący nie może przebywać w dalszym ciągu w Polsce na podstawie kolejno przedłużanych wiz. Nie znaczy to też, że nie będzie mógł się ubiegać o zezwolenie na pobyt w przyszłości, gdy związki jego z Polską umocnią się. Polska nie może być krajem zamkniętym dla cudzoziemców, zwłaszcza jeśli Polacy chcą, żeby świat był otwarty dla nich. Cudzoziemcy wnoszą z reguły poważne wartości do życia krajów, w których przebywają, w postaci odmiennych doświadczeń, nowych pomysłów i inicjatyw, zwiększania konkurencyjności, a także przeciwdziałania różnym fobiom nacjonalistycznym, groźnym dla wszelkich społeczeństw. Przeciwko nadmiernemu zamykaniu granic państwowych przemawia też wzgląd na potrzebę ochrony praw człowieka. Wprawdzie - jak wskazano wyżej - nie istnieją normy międzynarodowe przyznające cudzoziemcom w tym zakresie uprawnienia, których mogliby skutecznie dochodzić na drodze prawnej, należy wszelako wziąć pod uwagę, iż normy międzynarodowe stwarzają jedynie pewien minimalny standard ochrony praw człowieka. Wzgląd na potrzebę szanowania godności człowieka nakazuje nieraz w ochronie praw ludzkich iść dalej i udzielać pomocy osobom, które znajdują się w gorszej sytuacji, także w tych wypadkach, gdy prawo międzynarodowe wyraźnie do tego nie zobowiązuje. Wszystko to wskazuje na konieczność stosowania przez właściwe organy administracji państwowej jasnych i jednolitych kryteriów wydawania cudzoziemcom kart stałego pobytu, które chroniłyby wprawdzie interes Państwa, ale uwzględniały także wskazane wyżej potrzeby i które powodowałyby, iż zapadające w poszczególnych sprawach decyzje pozbawione byłyby cech dowolności.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.