Uzasadnienie
Decyzją z dnia 27 lutego 1992 r. nr 1404107/001705, zawartą w jednolitym dokumencie administracyjnym SAD, Dyrektor Urzędu Celnego w W. wymierzył cło od sprowadzonych z zagranicy przez Spółkę z o.o. "P.-C." surowców do produkcji ciast i folii do opakowań.
W odwołaniu od tej decyzji Spółka "P.-C." wnosiła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o spółkach z udziałem zagranicznym /Dz.U. nr 60 poz. 253/ w związku z art. 30 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej z udziałem podmiotów zagranicznych /Dz.U. nr 41 poz. 325/. Skarżąca twierdziła, że jako spółka z udziałem kapitału zagranicznego, która ma zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej, korzysta ze zwolnienia od cła od sprowadzanych przez siebie do Polski środków przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej, określonej w tym zezwoleniu. Początkowo od sprowadzanych przez nią surowców nie pobierano cła i w toku postępowania o zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej przedstawiła analizę ekonomiczno-finansową, która nie przewidywała obciążeń celnych. W związku z tym wymierzenie obecnie cła stanowi naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych.
Decyzją z dnia 14 kwietnia 1992 r. nr DPC-II/I-412-451/92/3380 Prezes Głównego Urzędu Ceł utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Celnego w W. Prezes Głównego Urzędu Ceł uznał, że powołany przez Spółkę art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o spółkach z udziałem zagranicznym utrzymał jedynie w mocy zwolnienia od cła przysługujące takim spółkom na podstawie art. 30 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej z udziałem podmiotów zagranicznych. W związku z tym w dalszym ciągu zwolnieniu od cła podlegają sprowadzane przez spółki z udziałem zagranicznym maszyny, urządzenia, wyposażenie oraz takie środki służące do prowadzenia działalności gospodarczej, które mają z ekonomicznego punktu widzenia charakter środków pracy, a więc służą do przekształcania przedmiotów pracy w procesie działalności gospodarczej, zużywając się stopniowo, a nie w jednym cyklu produkcyjnym lub usługowym. Sprowadzone przez Spółkę surowce do produkcji ciast i folia do opakowań nie mają takiego charakteru.
W skardze na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka z o.o. "P.-C." wnosiła o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła Prezesowi Głównego Urzędu Ceł naruszenie art. 37 ust. 5 cytowanej ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o spółkach z udziałem zagranicznym i twierdziła, że zwolnieniem od cła na podstawie wyraźnej treści tego przepisu objęte są wszystkie towary, których import mieści się w zakresie przedmiotu działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Surowce do produkcji ciast i folii do opakowań mieszczą się w zakresie jej działalności gospodarczej, na którą uzyskała zezwolenie. Ponowiła też zarzut, iż przedstawiona w toku postępowania o zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej analiza ekonomiczna nie uwzględniała cła jako kosztu działalności.
W odpowiedzi na skargę Prezes Głównego Urzędu Ceł podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przede wszystkim należy stwierdzić, że brak było podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jednego z dwóch pełnomocników skarżącej spółki. W celu uzasadnienia umocowania tego pełnomocnika skarżąca powołała się na fakt, iż zawarła porozumienie ze Spółką z o.o. "C." na obsługę prawną i pełnomocnik ten jest wspólnikiem spółki "C." Okoliczności te jednak nie upoważniały skarżącej do skutecznego udzielenia pełnomocnictwa do udziału w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Prawo do działania w charakterze pełnomocnika procesowego w postępowaniu sądowym jest w Polsce - podobnie zresztą jak i w innych krajach - ściśle reglamentowane. Jest to związane z konsekwencjami, jakie zarówno dla strony, jak i dla całego przebiegu postępowania sądowego mogą wyniknąć z wadliwego działania pełnomocnika procesowego. Uprawnienie takie ma adwokat; w węższym zakresie, bo nie obejmującym spraw karnych oraz części spraw cywilnych i administracyjnych - radca prawny, a w niektórych postępowaniach sądowych - jeżeli przepisy szczególne to przewidują - także inne osoby pozostające ze stroną w szczególnym związku rodzinnym lub stosunku materialnoprawnym.
Krąg podmiotów uprawnionych do występowania w charakterze pełnomocnika w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest określony - w związku z art. 211 Kpa - przede wszystkim przez odpowiednio stosowany przepis art. 87 Kpc. Określony jest on także przez art. 24 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./, który - mimo że nie zmienił bezpośrednio treści art. 87 Kpc - stworzył możliwości szerszego występowania w charakterze pełnomocników przez radców prawnych.
Pełnomocnik, który nie został dopuszczony do udziału w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie był ani adwokatem, ani radcą prawnym. Nie należał też do kategorii innych osób wymienionych w art. 87 Kpc. W związku zaś z powołaniem się przez skarżącą na art. 24 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./ należy stwierdzić, że artykuł ten - tworząc nowe formy organizacyjne świadczenia pomocy prawnej /obsługi prawnej/ w postaci spółek i spółdzielni z udziałem adwokatów i radców prawnych - wyraźnie ogranicza w ust. 2 świadczenie pomocy prawnej w tych formach w postaci zastępstwa procesowego do adwokatów i radców prawnych. Oznacza to w konsekwencji, że pełnomocnikiem procesowym strony, będącej podmiotem gospodarczym, w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dotyczącym sprawy z zakresu działalności gospodarczej tego podmiotu może być z ramienia spółki lub spółdzielni z udziałem adwokatów lub radców prawnych, działającej na podstawie art. 24 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej, jedynie adwokat lub radca prawny.
Odmienne stanowisko prowadziłoby - bez jakiejkolwiek podstawy w brzmieniu obowiązujących przepisów - do podważenia całego systemu ochrony prawnej, polegającego na funkcjonowaniu dwóch podstawowych zawodów powołanych do świadczenia pełnej pomocy prawnej: adwokata i radcy prawnego, na sprawdzaniu ich kwalifikacji przy przyjmowaniu do zawodu przez właściwe organy samorządowe, kontroli poziomu etycznego w toku wykonywania zadań, systemu odpowiedzialności zawodowej itp. Oznaczałoby bowiem, że do działania w postępowaniu sądowym na takich zasadach jak adwokat i radca prawny wystarczyłoby przystąpienie do spółdzielni lub spółki, w której członkiem /wspólnikiem/ jest choćby jeden adwokat lub radca prawny. Nie byłoby przy tym nawet potrzebne wykształcenie prawnicze, o którym omawiany art. 24 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. nic nie mówi. Nie tylko więc wykładnia językowa, ale także wykładnia systemowa i celowościowa nie potwierdzają takiego stanowiska. Wniosku tego nie zmienia fakt, iż w konkretnej sytuacji chodziło o pracownika uniwersytetu o wysokich kwalifikacjach prawniczych. Sąd prowadzący postępowanie nie został upoważniony do stosowania jakichkolwiek odstępstw od wskazanych wyżej zasad.
Jak wynika z przebiegu rozprawy, skarżącej znane jest dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego na temat wykładni art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o spółkach z udziałem zagranicznym /Dz.U. nr 60 poz. 253 ze zm./ oraz art. 30 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej z udziałem podmiotów zagranicznych /Dz.U. nr 41 poz. 325 ze zm./. Stanowisko to znane jest też Prezesowi Głównego Urzędu Ceł. Skarżąca nie przedstawiła przy tym argumentów podważających trafność tego stanowiska. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza się w tym miejscu jedynie do przypomnienia, że w wyniku analizy językowej sformułowania zawartego w art. 37 ust. 5 cytowanej ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r., iż spółki "korzystają ze zwolnień od cła", i porównania go z takimi sformułowaniami stosowanymi przy zwalnianiu od cła, jak zwalnia się od cła" czy "jest wolny od cła", a także w wyniku oceny omawianego przepisu na tle całokształtu norm wprowadzających tę ustawę, wśród których art. 37 ust. 5 się znajduje, jak również po zbadaniu materiałów procesu ustawodawczego, należy przyjąć, że przepis ten zachował jedynie przywileje celne, z jakich działające dotychczas spółki z udziałem zagranicznym korzystały przed dniem wejścia w życie tego przepisu, i to tylko w zakresie działalności gospodarczej, na którą w dniu tym miały zezwolenie.
Zakres zwolnień od cła, z jakiego korzystała skarżąca w dniu wejścia w życie cytowanej wyżej ustawy na podstawie nie obowiązującego już przepisu art. 30 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej z udziałem podmiotów zagranicznych /Dz.U. nr 41 poz. 325 ze zm./, obejmował sprowadzane z zagranicy maszyny, urządzenia oraz inne środki przeznaczone do prowadzenia działalności gospodarczej. W wielu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniono już, że to ostatnie pojęcie dotyczyło środków, które były "przeznaczone do prowadzenia działalności gospodarczej" w podobnym znaczeniu jak maszyny, urządzenia i wyposażenie. Pojęcie to nie obejmowało surowców do produkcji oraz opakowań, będących następnie przedmiotem sprzedaży. Także więc i obecnie zwolnienia od cła od takich towarów nie przysługują skarżącej.
Bezzasadny jest też zarzut naruszenia zasady stabilności decyzji administracyjnych. Stabilność decyzji administracyjnej, chroniona przepisem art. 16 Kpa, dotyczy jedynie tego, co zawarte jest w treści decyzji jako przedmiot rozstrzygnięcia organu administracji. W treści znajdującego się w aktach zezwolenia Prezesa Agencji do Spraw Inwestycji Zagranicznych nr BI-II-EZ/2948/91 z dnia 21 stycznia 1991 r. brak jest jakiejkolwiek wzmianki na temat cła. To, że w toku postępowania skarżąca przedstawiała kalkulację ekonomiczną, nie ma znaczenia z punktu widzenia zakresu mocy prawnej udzielonego zezwolenia. Kalkulacja taka była potrzebna, by zorientować się, w jaki sposób zamierza skarżąca prowadzić swą działalność. Nie oznaczało to natomiast rozstrzygania o treści tej kalkulacji. Do wydania decyzji w przedmiocie cła Prezes Agencji do Spraw Inwestycji Zagranicznych nie był zresztą upoważniony i gdyby to uczynił, decyzja jego, jako wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, byłaby dotknięta wadą nieważności /art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa/. Omawiana decyzja jednak nie zawiera rozstrzygnięcia w tym przedmiocie.
W związku natomiast z podniesionym w toku postępowania zarzutem, iż początkowo od sprowadzanych przez skarżąca surowców i folii do opakowań cło nie było pobierane i że skarżąca nie może być zaskakiwana zmianą warunków ekonomicznych, należy zauważyć, że nawet w razie wykazania trafności tego zarzutu nie mógłby on być uznany za zasadny. Zasada ochrony praw nabytych bowiem, wyprowadzana w naszym systemie prawnym z treści art. 1 Konstytucji RP, określającego Polskę jako demokratyczne państwo prawne, dotyczy jedynie uprawnień nabytych zgodnie z prawem. Nie oznacza ona natomiast, że jeśli raz stronie przyznano uprawnienia z naruszeniem prawa, to także w kolejnych sprawach należy wobec tej strony wadliwie stosować prawo.
Z tych wszystkich względów na podstawie art. 207 par. 5 Kpa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.