Uzasadnienie
Spółka SLSI S.A.S. wystąpiła w dniu 19 maja 2000 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie 92.767.674 akcji, stanowiących 95 procent kapitału akcyjnego (...) Spółki Cukrowej S.A. z siedzibą w Ł. W umowie sprzedaży akcji (...) Spółki Cukrowej, zawartej w dniu 15 listopada 2000 r. w Warszawie pomiędzy Spółką SLSI S.A.S. a Skarbem Państwa reprezentowanym przez Ministra Skarbu Państwa, umieszczono klauzulę /art. 1 par. 1 ust. 3a/, zgodnie z którą przeniesienie własności akcji oraz płatność ceny uzależniona została od spełnienia warunku zawieszającego, to jest uzyskania przez kupującego, jako cudzoziemca w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców /Dz.U. 1996 nr 54 poz. 245 ze zm. dalej zwaną: ustawą/, zezwolenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na nabycie akcji (...) Spółki Cukrowej.
Decyzją z dnia 5 stycznia 2001 r. (...) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wydania Spółce SLSI S.A.S. zezwolenia na nabycie akcji z uzasadnieniem, że (...) Spółka Cukrowa nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i w związku z tym nie zachodzą określone w przepisach art. 3e ust. 1 pkt 1 i 4 cyt. ustawy przesłanki do uwzględnienia wniosku. Minister stwierdził, że (...) Spółka Cukrowa jako jednoosobowa spółka akcyjna Skarbu Państwa została zawiązana na podstawie ustawy z dnia 26 sierpnia 1994 r. o regulacji rynku cukru i przekształceniach własnościowych w przemyśle cukrowniczym /Dz.U. nr 98 poz. 473 ze zm./, a jej kapitał został pokryty aportem w postaci 51 procent ogólnej liczby akcji imiennych 16 jednoosobowych spółek Skarbu Państwa /cukrowni/, będących właścicielami lub wieczystymi użytkownikami nieruchomości. W tej sytuacji wnioskodawca, który jest cudzoziemcem w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy, powinien legitymować się zezwoleniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na objęcie, na podstawie art. 3e ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, akcji stanowiących pakiet większościowy w kapitale akcyjnym 16 jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, będących właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości na terytorium RP. W wypadku braku takiego zezwolenia, czynności stanowiące podstawę nabycia lub objęcia przez cudzoziemca akcji (...) Spółki Cukrowej mogłyby zostać uznane za nieważne, jako dokonane z obejściem ustawy. Z tych względów Minister uznał, że wniosek Spółki SLSI S.A.S. nie spełnia wymogów materialnoprawnych wynikających z ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców i w tej sytuacji decyzja zezwalająca na nabycie akcji (...) Spółki Cukrowej byłaby wadliwa. Wnioskodawca winien natomiast wystąpić z odrębnymi wnioskami o wydanie zezwoleń na objęcie akcji jednoosobowych spółek akcyjnych Skarbu Państwa, które wniesione zostały w formie aportu na pokrycie kapitału akcyjnego (...) Spółki Cukrowej.
Powyższe stanowisko Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał w decyzji z dnia 16 lutego 2001 r. (...), wydanej w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zwrócił uwagę, że (...) Spółka Cukrowa w oświadczeniu z dnia 18 kwietnia 2000 r. potwierdziła, że nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W tej sytuacji nie ma do niej zastosowania przepis art. 3e ust. 1 pkt 1 ustawy. Rozszerzająca wykładnia powołanego przepisu znacznie ułatwiłaby nabywanie akcji lub udziałów w spółce handlowej z siedzibą na terytorium RP, będącej właścicielem lub wieczystym użytkownikiem nieruchomości, ale z czasem utrudniałaby kontrolę obrotu nieruchomościami z udziałem cudzoziemców ze strony Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, ze względu na coraz bardziej skomplikowane powiązania kapitałowe pomiędzy podmiotami funkcjonującymi w obrocie gospodarczym. Z kolei, w kontekście ustawy, wąskie ujęcie nabycia prowadziłoby do powstania luki w prawie, umożliwiającej nabycie akcji lub udziałów w spółce nie będącej właścicielem lub wieczystym użytkownikiem nieruchomości bez zezwolenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji /które nie byłoby wymagane/, a następnie kontrolowanie spółek zależnych będących właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości na terytorium RP. W konsekwencji Minister stanął na stanowisku, że użyte w przepisie art. 3e ust. 1 ustawy pojęcie objęcia akcji ma znaczenie szersze i dotyczy również przypadków objęcia akcji stanowiących pakiet większościowy spółki handlowej z siedzibą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, będącej właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości wniesionych w formie aportu do spółki handlowej, w związku z nabyciem kontrolnego pakietu pokrytych tym wkładem niepieniężnym akcji spółki handlowej z siedzibą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie będącej właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości. W przypadku nabycia pakietu kontrolnego spółki handlowej, nie będącej właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, nabywca akcji takiej spółki winien, zdaniem Ministra, otrzymać zezwolenia na objęcie wszystkich wniesionych w formie aportu akcji poszczególnych spółek handlowych, będących właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka SLSI S.A.S. wniosła o uchylenie obu decyzji wydanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucając, iż zostały one wydane z rażącym naruszeniem art. 3e ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez błędną jego wykładnię i nałożenie na stronę obowiązku nie mającego swojego źródła w normie rangi ustawowej.
Przy rozpatrywaniu skargi skład orzekający uznał, że w sprawie występuje istotna wątpliwość prawna związana z wykładnią przepisu art. 3e ust. 1 pkt 1 ustawy, w związku z tym na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, wystąpił do Prezesa Sądu o jej wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego.
W dniu 24 września 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę OPS 10/01 /dotąd nie publ./ stwierdzającą, że zezwolenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, o którym mowa w przepisie art. 3e ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców /Dz.U. 1996 nr 54 poz. 245 ze zm./, nie dotyczy nabycia przez cudzoziemca ponad 50 procent akcji w spółce handlowej z siedzibą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie będącej właścicielem lub wieczystym użytkownikiem nieruchomości, chociażby spółka ta posiadała ponad 50 procent akcji w innej spółce handlowej z siedzibą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, będącej właścicielem lub wieczystym użytkownikiem nieruchomości.
W związku z wyjaśnieniem przez skład powiększony, występującej w sprawie wątpliwości prawnej, Sąd rozpoznał skargę i zważył co następuje.
Uchwała Sądu wyjaśniająca wątpliwość prawną wiąże w niniejszej sprawie /art. 49 ust. 5 ustawy o NSA/.
Wyrażony w tej uchwale pogląd w kwestii stosowania art. 3e ust. 1 pkt 1 ustawy sformułowany został przy zastosowaniu zasad wykładni gramatycznej i systemowej i wbrew stanowisku Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie może być uzupełniony o zasady wykładni celowościowej i historycznej, gdyż przy podejmowaniu uchwały skład siedmiu sędziów NSA uznał, że argumenty o charakterze językowym i systemowym pozwalają na jednoznaczną interpretacją art. 3e ust. 1 pkt 1 ustawy i stwierdzenie, że zezwolenie, o którym mowa w tym przepisie nie dotyczy nabycia akcji spółki, która nie jest właścicielem lub wieczystym użytkownikiem nieruchomości.
(...) Spółka Cukrowa nie jest właścicielem ani wieczystym użytkownikiem nieruchomości, w związku z tym nabycie akcji tej spółki przez SLSI S.A.S. nie wymaga zezwolenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Wymóg uzyskania przez Spółkę SLSI S.A.S. zgody Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na nabycie akcji (...) Spółki Cukrowej nie może być zdaniem Sądu wywodzony przez Ministra z umowy sprzedaży akcji (...) Spółki Cukrowej zawartej ze Skarbem Państwa, gdyż umowa o charakterze cywilnoprawnym nie może rodzić uprawnienia do władczej ingerencji organu administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej.
Oznacza to w konsekwencji, że złożony przez Spółkę SLSI S.A.S. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wydanie zezwolenia na nabycie akcji (...) Spółki Cukrowej nie miał podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia. Postępowanie wszczęte tym wnioskiem było zatem bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 par. 1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej wydaje obligatoryjnie decyzję o umorzeniu postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 par. 1 Kpa oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty /por. B. Adamiak / J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 3 wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, str. 428/.
W orzecznictwie NSA przyjęty został pogląd, który skład orzekający podziela, że jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji publicznej, to postępowanie wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 par. 1 Kpa bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z wnioskiem /por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990 r. II SA 1240/89 - ONSA 1990 Nr 1 poz. 16/.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmawiając Spółce SLSI S.A.S. udzielenia zezwolenia na nabycie akcji (...) Spółki Cukrowej wydał w sprawie decyzję co do istoty sprawy mimo braku materialnych podstaw do władczej w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracji publicznej.
Stanowi to naruszenie art. 105 par. 1 Kpa, uzasadniające uchylenie na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 w zw. z art. 29 ustawy o NSA zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 lutego 2001 r. jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.