Uzasadnienie
Dyrektor Urzędu Celnego w G. decyzjami zawartymi w zgłoszeniach celnych z dnia 17 sierpnia 1990 r. nr 1659/0207,1660/0207,1661/0207 i 1662/0207, a następnie z dnia 24 i 30 sierpnia 1990 r. nr odpowiednio: 1786/0207 oraz 1843/0207, z dnia 5 i 21 września 1990 r. nr odpowiednio:1931/0207 i 2180/0207, z dnia 1 i 17 października 1990 r. nr odpowiednio: 2340/0207 oraz 2617/0207, z dnia 5, 14, 16, 19 i 21 listopada 1990 r. nr odpowiednio: 2974/0207, 3252/0207, 3309/0207, 3393/0207 oraz 3457/0207, z dnia 4 i 6 /dwie decyzje/, z dnia 12 i 14 /dwie decyzje/, z dnia 20 i 28 /dwie decyzje/ grudnia 1990 r. nr odpowiednio: 3768/0207, 3661/0207, 3864/0207, 4089/0207, 4127/0207, 4128/0207, 4325/0207, 4530/0207 i 4531/0207, z dnia 16, 18, 20 i 25 stycznia 1991 r. nr odpowiednio: 385/0207, 490/0207, 773/0207 i 551/0207, z dnia 8, 12 oraz 18 lutego 1991 r. nr odpowiednio: 996/0207,1097/0207 i 1294/0207 oraz z dnia 1 marca 1991 r. nr 1704/0207 dokonał odprawy celnej siatki metalowej rozciąganej, stosując pozycję 7314.50 taryfy celnej oraz stawkę celną zawieszoną. Wspomniana siatkę sprowadziło z zagranicy Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "O." Spółka z o.o. w O. Postanowieniem z dnia 9 września 1991 r. Prezes Głównego Urzędu Ceł wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionych wyżej decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w G., a następnie decyzją z dnia 18 grudnia 1991 r. stwierdził nieważność tych rozstrzygnięć jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu swej decyzji Prezes Głównego Urzędu Ceł wskazał, że Dyrektor Urzędu Celnego w G., wydając te decyzje, zastosował błędne pozycje 7314.50 i 7314.41 taryfy celnej ze stawką celną zawieszoną, zamiast pozycji 7314.71 ze stawka 7 procent. Wskutek tego uchybienia powstał niedobór cła w wysokości 275.371.000 zł. Zdaniem Prezesa Głównego Urzędu Ceł, powyższe ustalenia uzasadniały przyjęcie, że wszystkie podane na wstępie decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa.
Na tę decyzję Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "O." Spółka z o.o. w O. złożyło skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniosło o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że zgłaszając do odprawy celnej sprowadzona siatkę, deklarowała zawsze cło w wysokości 10 procent lub 20 procent wartości tego towaru, jednakże z nie znanych jej przyczyn organ celny nie wymierzył takiego cła. Będąc przekonaną o słuszności postępowania organów celnych, Spółka przy określeniu ceny siatki nie uwzględniła należnego cła. Dopiero kontrola przeprowadzona przez Izbę Skarbową ujawniła, że powinno być wymierzone i pobrane cło według 7-procentowej stawki celnej. Kontrola ta dokonana została już po sprzedaniu siatki. W tej sytuacji nałożenie na Spółkę obowiązku uiszczenia cła narazi ją na straty. Zaskarżone rozstrzygnięcie wprawdzie chroni interes Skarbu Państwa, natomiast zupełnie pomija interes Spółki. Trudno przyjąć, aby takie postępowanie pogłębiło zaufanie obywateli do organów państwowych. Z tego też powodu zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania: art. 7, art. 8 i art. 9 Kpa.
Prezes Głównego Urzędu Ceł w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 21 października 1992 r. na podstawie art. 219 Kpc w związku z art. 211 Kpa połączył wszystkie wymienione na wstępie sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Rozpatrując skargę, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Z materiałów sprawy wynika, że postanowienie Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 9 września 1991 r. objęło wszystkie wymienione na wstępie sprawy, zaskarżona decyzja zaś stwierdza nieważność wszystkich wydanych w tych sprawach decyzji ostatecznych. W związku z powyższym trzeba zauważyć, że kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która przewidywałaby możliwość wszczęcia i prowadzenia jednego postępowania dotyczącego dwóch lub więcej spraw tej samej strony. Przepis art. 62 Kpa dopuszcza taka możliwość /prowadzenie jednego postępowania/ tylko wtedy, gdy postępowanie dotyczy więcej niż jednej strony i gdy prawa i obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej, w sprawach, w których właściwy jest ten sam organ, a więc w innej sytuacji faktycznej i prawnej niż ta, która wystąpiła w niniejszej sprawie. Należy dodać, że - poza uregulowaniem zawartym w art. 62 Kpa - w kodeksie tym brak jest przepisu przewidującego połączenie dwóch lub więcej toczących się już spraw tej samej strony do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Taka możliwość występuje dopiero przed sądem administracyjnym, który władny jest podjąć w tym względzie stosowne postanowienie na podstawie art. 219 Kpc w związku z art. 211 Kpa. Z możliwości takiej, jak już o tym była mowa, skorzystał skład orzekający w niniejszej sprawie.
Uwzględniając przedstawiony wyżej stan prawny, należy stwierdzić, że przeprowadzenie przez Prezesa Głównego Urzędu Ceł jednego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności 32 odrębnych decyzji nie znajdowało dostatecznego uzasadnienia w postanowieniach kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z tym stanowiło uchybienie.
Pomimo przeprowadzenia w sprawie jednego postępowania i zakończenia go jednym aktem, treść zaskarżonej decyzji wykazuje, że odnosi ona zawarte w niej rozstrzygnięcia oddzielnie do wymienionych w niej decyzji ostatecznych. Oznacza to, że rozstrzygnięcie Prezesa Głównego Urzędu Ceł, mimo nadania mu formy jednego aktu administracyjnego, stanowi w istocie 32 odrębne decyzje stwierdzające nieważność wymienionych na wstępie decyzji ostatecznych Dyrektora Urzędu Celnego w G. Zawarcie w jednym akcie administracyjnym 32 odrębnych decyzji nie daje samoistnej podstawy do sformułowania pod adresem zaskarżonej decyzji zarzutu istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa. Przyjęcie jednak takiej formy rozstrzygnięcia nie zwalniało Prezesa Głównego Urzędu Ceł od obowiązku pełnego respektowania reguł i wymagań, którym zgodnie z art. 107 par. 1-3 Kpa powinna odpowiadać decyzja administracyjna. Oceniając zaskarżoną decyzję z tego punktu widzenia, trzeba stwierdzić, że jest ona dotknięta istotnymi wadami. Z jej treści bowiem wynika, że wspomniany organ celny w nienależytym stopniu uwzględnił to, iż objęcie tym aktem 32 odrębnych spraw i wydanych w nich decyzji ostatecznych wymagało nadania odpowiedniej formy i treści nie tylko jego części dyspozytywnej, lecz także uzasadnieniu. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że uzasadnienie to powinno zawierać odrębne rozważania odnoszące się wprost do każdej z wymienionych wyżej spraw i decyzji, czyniąc przy tym zadość wymaganiom określonym w art. 107 par. 3 Kpa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada powyższym warunkom, gdyż ogranicza się jedynie do ogólnych ustaleń i ocen. Taki sposób ujęcia uzasadnienia zaskarżonej decyzji uniemożliwia ocenę trafności rozstrzygnięcia o nieważności konkretnych decyzji ostatecznych, a w szczególności ustalenia, jakie przesłanki zostały uznane za podstawę do przyjęcia, iż dana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W tej bowiem zasadniczej kwestii w niniejszym postępowaniu Prezes Głównego Urzędu Ceł w swojej decyzji ograniczył się tylko do następujących stwierdzeń: "Dyrektor Urzędu Celnego w G., wydając decyzje zawarte w wymienionych w sentencji zgłoszeniach celnych, nieprawidłowo wymierzył cło, stosując pozycję 7314.50 i 7314.41 taryfy celnej za stawkę celną zawieszoną, zamiast prawidłowej pozycji 7314/71 ze stawką 7 procent. Następstwem popełnionego błędu w stosowaniu taryfy jest powstanie niedoboru cła w wysokości 275 371000 zł". Wywody te kończy stwierdzenie, iż w świetle powyższych ustaleń należy przyjąć, że wymienione decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa.
Z tych ogólnych i pozbawionych niezbędnej argumentacji prawnej wywodów wynika, że - zdaniem Prezesa Głównego Urzędu Ceł - zastosowanie wadliwej pozycji taryfy celnej i stawki celnej, powodujące powstanie niedoboru cła, jest równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie powyższy pogląd nie jest zasadny. O ile można zgodzić się z twierdzeniem, że zastosowanie wadliwej pozycji taryfy celnej i stawki celnej stanowi naruszenie prawa, a mianowicie przepisów zawierających zasady ustalania wysokości cła /art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne - Dz.U. nr 75 poz. 445 ze zm./ oraz przepisów określających stawki celne, o tyle nie sposób uznać za trafny poglądu, iż w każdym wypadku jest to "rażące naruszenie prawa".
W związku z powyższym twierdzeniem wskazać należy, że kodeks postępowania administracyjnego mówi oddzielnie "o naruszeniu prawa" i oddzielnie "o rażącym naruszeniu prawa". Jeżeli chodzi o "naruszenie prawa", to powszechnie przyjmuje się, że może ono polegać na błędnej wykładni lub nienależytym zastosowaniu prawa. Analiza postanowień obowiązującej ustawy procesowej jednak prowadzi do wniosku, że nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne. Potwierdzeniem tej tezy jest między innymi treść art. 207 par. 2 pkt 1-3 Kpa, który przewiduje uchylenie decyzji przez sąd administracyjny jedynie w razie stwierdzenia określonego w tym przepisie naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego. Ujawnienie innych /to jest nie wymienionych w art. 207 par. 2 pkt 1-3 Kpa/ naruszeń prawa, a więc takich, które nie miały wpływu na wynik sprawy, nie daje podstawy do uchylenia decyzji w postępowaniu sądowym.
Mając powyższe na względzie, jak również to, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną /"rażące"/ formę "naruszenia prawa", uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" jest oczywiście niesłuszne. Wbrew więc stanowisku wynikającemu z treści zaskarżonej decyzji uprawniony jest pogląd, że dla uznania, iż wystąpiło owo kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący.
Przechodząc do problematyki "rażącego naruszenia prawa" w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne w ramach niniejszej sprawy, należy stwierdzić, co następuje:
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na to, że stwierdzenie nieważności decyzji wydanej "z rażącym naruszeniem prawa" jest odstępstwem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, w związku z czym rozważane pojęcie /"rażące naruszenie prawa"/ w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa podlega ścisłej wykładni /wyrok z dnia 19 maja 1989 r. IV SA 90/89, ONSA 1989 Nr l poz. 49/. Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela powyższe stanowisko i uznaje, że uwzględnienie wynikających stąd wskazań, a także wniosków wyprowadzonych z wykładni gramatycznej /wyraz "rażący" oznacza: dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży - Słownik języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego, Warszawa 1965, t. VII, str. 841/ uzasadnia tezę, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia prawa powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia prawa jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.
Ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretnie przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące.
Jak już wykazano, z materiałów sprawy nie wynika, aby Prezes Głównego Urzędu Ceł rozważył z należytą wnikliwością, czy w każdej ze spraw objętych jego rozstrzygnięciem wystąpiły dostateczne podstawy do oceny, iż wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Kwestię tę pomija uzasadnienie decyzji, które w tym zakresie nie odpowiada nawet elementarnym wymaganiom. Oznacza to, że decyzja Prezesa Głównego Urzędu Ceł została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art. 7 i 107 par. 3 Kpa, które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zatem z art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednocześnie, iż nie jest niemożliwe, że ponowne, odrębne rozpoznanie spraw objętych zaskarżoną decyzją, dokonane z uwzględnieniem okoliczności i faktów dotyczących konkretnych rozstrzygnięć Dyrektora Urzędu Celnego w G. wykaże, iż ocena o wydaniu tych decyzji z rażącym naruszeniem prawa nie była w całości pozbawiona podstaw. Obowiązkiem wiceprezesa Głównego Urzędu Ceł będzie wnikliwe zbadanie, czy w wymienionych wypadkach zachodzą podstawy do uznania, iż wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa w podanym wyżej znaczeniu, a następnie wykazanie słuszności zajętego w tym względzie stanowiska /art. 107 par. 3 Kpa/.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.