Uzasadnienie
Decyzją z dnia 25 października 1999 r. (...) Wojewoda Ś. odmówił udzielenia skarżącej Thi T.P., obywatelce Socjalistycznej Republiki Wietnamu oraz jej małoletnim córkom Ta T. N. i To D. L. zezwolenia na zamieszkanie w Polsce na czas oznaczony i wydania karty czasowego pobytu. Wojewoda Ś. ustalił, że skarżąca w dniu 29 maja 1999 r. zawarła związek. małżeński z obywatelem polskim Jerzym S., że do dnia. 20 czerwca 1999 r., to znaczy w czasie ważności posiadanej wizy pobytowej, zameldowana była u swego męża w S., że obecnie przebywa pod tym adresem kilka razy w miesiącu., natomiast mieszka w W., gdzie starsze dziecko uczęszcza do szkoły podstawowej, a młodsze do przedszkola, że skarżąca i jej mąż mają osobne miejsca zamieszkania i odrębne plany, gdyż skarżąca zamierza otworzyć w W. restaurację, zaś jej mąż planuje pozostanie w S. i prowadzenia tam działalności gospodarczej, że świadczy to o tym, iż między małżonkami nie istnieją trwałe więzi rodzinne, które mogłyby uzasadniać udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy, że skarżąca dopuściła się naruszenia porządku prawnego nie opuszczając Polski przed upływem terminu ważności udzielonej jej wizy, a mianowicie przed dniem 20 czerwca. 1999 r., że skarżąca nie posiada źródła utrzymania, zaś posiadane oszczędności nie gwarantują bytu skarżącej i jej dzieciom i że skarżąca nie podjęła starań o uzyskanie zezwolenia na wykonywanie w Polsce pracy.
W odwołaniu skarżąca zarzucała opaczne zinterpretowanie jej wypowiedzi. Skarżąca twierdziła, że w związku z zawarciem przez nią małżeństwa z obywatelem polskim przed upływem terminu ważności wizy i wystąpieniem o zezwolenie na zamieszkanie w Polsce, nie dopuściła się zarzucanego jej przebywania na terytorium RP bez ważnej wizy, że jej mąż prowadzi handel obwoźny, ona zaś mu w tym pomaga towarzysząc w wyjazdach, na skutek czego przebywają w S. kilka razy w miesiącu., że jej plany prowadzenia restauracji w W. nie pozostają w sprzeczności z planami jej męża pozostania w S., że mąż nie miałby nic przeciwko posiadaniu mieszkania w W. i prowadzeniu tamże interesów, że skarżąca przed przyjazdem do Polski prowadziła bar restauracyjny w Wietnamie, z którego dochody są jej w dalszym ciągu przekazywane do Polski, że wraz z posiadanymi środkami stanowi to jej zabezpieczenie, że pracuje przy mężu i że jej były mąż przekazuje na utrzymanie ich dzieci około 4.000 zł miesięcznie.
Decyzją z dnia 10 marca 2000 r. (...) Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ś. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powołał się na art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 114 poz. 739 ze zm./ stanowiący, iż cudzoziemcowi odmawia się zamieszkania na czas oznaczony, jeżeli zachodzi którakolwiek z okoliczności wymienionych w art. 13 ust. 1 tej ustawy, że nielegalny, bo bez ważnej wizy oraz bez zameldowania, pobyt skarżącej na terytorium Polski od dnia 21 czerwca 1999 r. stanowi przesłankę określoną w art. 13 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach, w związku z czym organy administracji obowiązane są odmówić skarżącej żądanego zezwolenia i że fakt zawarcia małżeństwa, z obywatelem polskim nie legalizuje pobytu skarżącej w Polsce. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powołał się też na okoliczności wskazane w decyzji Wojewody Ś. i stwierdził, że wydanie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. opinii pozytywnej nie stanowi elementu decydującego o pozytywnym załatwieniu wniosku skarżącej.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca wnosiła o uchylenie obu decyzji zarzucając im naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 7 i art. 77 Kpa. Zdaniem skarżącej, skoro miała ona ważną wizę pobytową do dnia 20 czerwca 1999 r. i skoro przed upływem ważności wizy zawarła związek małżeński z obywatelem polskim i wystąpiła o udzielenie jej i jej dwojgu dzieciom zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, nie można uznać, iż naruszyła ona art. 13 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach. Bezpodstawny jest też zarzut, że skarżąca nie mieszka razem z mężem, a jej małżeństwo zostało zawarte w celu uzyskania prawa pobytu w Polsce, gdyż wraz z mężem wynajęła mieszkanie w W., w którym wspólnie z nim zamieszkuje. Skarżąca wyjaśniła też, że zgromadziła na rachunku bankowym kwotę 3.985 USD, co wraz z faktem, iż pozostaje w związku małżeńskim, zabezpiecza j ą pod względem majątkowym.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej odrzucenie. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponieważ w myśl art. 19 pkt 5 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd ten nie jest właściwy w sprawach zezwoleń na zamieszkanie cudzoziemca na terytorium Polski na czas oznaczony, z wyjątkiem cudzoziemców przebywających na tym terytorium legalnie, zaś termin wizy dla skarżącej i jej dzieci upłynął, wobec czego przebywa ona obecnie w Polsce nielegalnie, skarga jest niedopuszczalna. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał też argumenty przytoczone w zaskarżonej decyzji i wyjaśnił, że sam fakt zawarcia umowy najmu przez skarżącą i jej męża nie świadczy jeszcze o ich wspólnym zamieszkiwaniu i że skarżąca nie wykazała, by miała w Polsce stabilne źródło utrzymania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Nie jest trafny wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o odrzucenie skargi na tej podstawie, iż ponieważ po upływie terminu wizy wydanej skarżącej i jej dzieciom przebywa ona w Polsce; nielegalnie, jej skarga jest w świetle art. 19 pkt 5 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym niedopuszczalna. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi na decyzję administracyjną zmierza do ustalenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem /art. 21 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/. Postępowanie to stanowi realizację prawa do sądu chronionego przez art. 45 Konstytucji oraz art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. Uznanie, że prawo do sądu zależy od długości trwania postępowania administracyjnego i że wygasa, jeśli ze względu na upływ czasu pobyt cudzoziemca stracił legalną podstawę, oznaczałoby, że to od kontrolowanego organu zależy, czy jego decyzja będzie poddana kontroli sądowej. Wniosek taki prowadziłby jednak do podważenia samej istoty prawa do sądu i dlatego nie jest możliwy do przyjęcia. Konieczne jest odróżnienie prawa do sądu od prawa do przebywania w Polsce. W konsekwencji należy uznać, że dla oceny legalności pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jako przesłanki ustalenia właściwości NSA, decydujące znaczenie ma stan istniejący w chwili wszczynania postępowania administracyjnego, w którym wydana została decyzja podlegająca kontroli sądowej Skarżąca zwróciła się z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie w dniu 10 czerwca 1999 r., a więc w czasie, kiedy przebywała w Polsce legalnie. Brak jest więc podstaw do kwestionowania właściwości NSA do rozpoznania jej skargi.
Oceniając sprawę z punktu widzenia merytorycznego podkreślić przede wszystkim należy, że nie jest trafny pogląd Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, iż był on zobowiązany odmówić skarżącej i jej dzieciom udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na terytorium RP na czas określony ponieważ w myśl art. 22 ustawy o cudzoziemcach cudzoziemcowi odmawia się udzielenia takiego zezwolenia, jeżeli zachodzi którakolwiek z okoliczności wymienionych w art. 13 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, art. 13 ust. 1 pkt 9 ustawy, jako jedną z okoliczności wymienia niepożądany wjazd lub pobyt cudzoziemca ze względu na inne, niż wymienione w poprzednich punktach tego przepisu, zagrożenie dla bezpieczeństwa i obronności państwa albo z uwagi na konieczność ochrony ładu i porządku publicznego, zaś pojęcie to obejmuje także pobyt nielegalny, to znaczy pobyt bez ważnej wizy pobytowej oraz bez zameldowania. Przepisy prawne muszą być bowiem interpretowane także przy wykorzystaniu wykładni systemowej. Należy w związku z tym mieć na względzie, że zawarty w ustawie o cudzoziemcach inny przepis, a mianowicie art. 52, który dotyczy wydalenia cudzoziemca, wyraźnie rozróżnia jego przebywanie bez wymaganego zezwolenia na wjazd lub pobyt /art. 52 ust. 1 pkt 1/ od okoliczności wymienionych w art. 13 ust. 1 ustawy /art. 52 ust. i pkt 1/. Oznacza to, że - zdaniem ustawodawcy - przebywanie bez wymaganego zezwolenia na wjazd lub pobyt nie jest objęte treścią art. 13 ust. 1 ustawy. W przeciwnym bowiem razie treść art. 52 ustawy o cudzoziemcach byłaby niezrozumiała. Nie znaczy to, że z punktu widzenia art. 17 ustawy, który stanowi, że zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony można udzielić, jeśli przemawiają za tym uzasadnione okoliczności - w tym w szczególności te, które przepis ten wyraźnie wymienia - fakt, iż cudzoziemiec przebywa w Polsce bez wymaganego zezwolenia na wjazd lub pobyt nie ma. znaczenia. Podlega on wszakże ocenie na tle całokształtu okoliczności sprawy.
Nie ma jednak także racji skarżąca, która uważa, że wszczęcie i prowadzenie sprawy o zezwolenie na zamieszkanie legalizuje jej pobyt w Polsce. Regulacje materialnoprawne różnią się od regulacji procesowych; ponieważ służą różnym celom. Na gruncie ustawy o cudzoziemcach istnieje tylko jeden przypadek, w którym wszczęcie postępowania w sprawie cudzoziemca powoduje zalegalizowanie jego pobytu w Polsce na. czas trwania postępowania. Jest nim wszczęcie postępowania w sprawie o nadanie statusu uchodźcy. Jeśli bowiem wydane zostanie postanowienie o wszczęciu postępowania o nadanie statusu uchodźcy /art. 35 ust. 1 ustawy cudzoziemcach/, cudzoziemcowi wydaje się wizę pobytową /art. 39 ust. 1 ustawy/. Tego rodzaju rozwiązanie, mające charakter wyjątkowy i uzasadniony charakterem spraw o nadanie statusu uchodźcy, nie dotyczy jednak postępowania o zezwolenie na zamieszkanie.
Materialnoprawną podstawę decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP stanowi art. 17 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach. Przepis ten stwarza możliwość, a nie obowiązek udzielenia takiego zezwolenia. Uzależnia przy tym udzielenie zezwolenia od wykazania przez cudzoziemca, że zachodzą okoliczności uzasadniające jego zamieszkiwanie na terytorium RP i wymienia te z nich, które w szczególności mogą stanowić takie uzasadnienie. Jedną z nich jest zawarcie związku małżeńskiego z obywatelem polskim, na co powołała się skarżąca w niniejszej sprawie. Oznacza to jednak, że także w wypadku zawarcia przez cudzoziemca związku małżeńskiego z obywatelem polskim, udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP wymaga oceny całokształtu okoliczności sprawy.
Odmawiając skarżącej zezwolenia na pobyt; czasowy organy orzekające powołały się na to, że między małżonkami nie istnieją trwałe więzi rodzinne, które mogłyby uzasadniać udzielenie skarżącej zezwoleniu, oraz że skarżąca dopuściła się naruszenia porządku prawnego nie opuszczając Polski przed upływem terminu ważności udzielonej jej wizy. Skarżąca kwestionuje oba te ustalenia i twierdzi, że mieszka wraz z mężem w wynajętym mieszkaniu w W. i że skoro toczy się postępowanie w sprawie, jej pobyt w Polsce jest legalny. Jak wynika z dotychczasowych rozważań, ta drugie stwierdzenie nie jest zasadne. Okoliczność jednak, iż skarżąca przebywa obecnie w Polsce nielegalnie nie przesądza jeszcze o konieczności odmowy udzielenia jej zezwolenia. Niezbędna jest do tego także ocena okoliczności i skutków jej małżeństwa z obywatelem polskim. Należy zaś zgodzić się ze skarżącą, iż w tym zakresie sprawa nie została należycie wyjaśniona, w wyniku czego naruszone zostały przepisy art. 7 i art. 77 Kpa.
Organy orzekające nie uwzględniły zwłaszcza faktu, iż skarżąca przyjechała do Polski wraz z jej małoletnimi córkami Ta Thi N., urodzoną w dniu 22 grudnia 1985 r., i To Dien L., urodzoną w dniu 25 lutego 1994 r. i wystąpiła o udzielenie zezwolenia na zameldowanie w Polsce także tym małoletnim. Zgodnie z art. 3 ust. 1 Konwencji Praw Dziecka we wszelkich decyzjach, które dotyczą dzieci, podstawową sprawą powinno być zabezpieczenie interesu dziecka. Zabezpieczenie interesu dzieci skarżącej nie dotyczy jednak tylko wpływu na te interesy małżeństwa skarżącej z obywatelem polskim, ale i konsekwencji zerwania - w wyniku wyjazdu z Wietnamu - kontaktów dzieci z ich ojcem. Brak jest wystarczającego materiału, który pozwoliłby na pełną ocenę obu tych kwestii. Skarżąca zaprzecza, że jej małżeństwo jest fikcyjne i twierdzi, że jej obecny mąż chce stworzyć trwały związek rodzinny. Należałoby wyjaśnić, czy odpowiada rzeczywistości to, że chodzi o związek trwały. Trzeba w związku z tym przede wszystkim ustalić, czy skarżący rzeczywiście zamieszkuje w W. wraz ze skarżącą i jej dziećmi i jakie są warunki ich wspólnego zamieszkiwania. Jak na razie wiadomo bowiem tylko, że jest to jeden pokój o powierzchni 22 m2. Nie jest przy tym jasne, dlaczego mąż skarżącej nie wymeldował się z pobytu stałego w S. Może to bowiem czynić zarzut fikcyjności małżeństwa prawdopodobnym. Ponieważ trwały związek obejmuje nie tylko małżonków, ale także dzieci, konieczne jest wyjaśnienie stosunku męża skarżącej do jej dzieci. Sprzyjałoby temu np. zażądanie z administracji szkoły i przedszkola, do których dzieci uczęszczają, informacji o tym, ile razy skarżący był tam przed dniem złożenia skargi do NSA, czym się interesowali co można powiedzieć o wykazanym wówczas jego stosunku do dzieci. Wyjaśnienia wymagałoby także czy skarżąca oraz jej mąż przed dniem złożenia skargi do NSA podejmowali jakieś kroki w celu przysposobienia dzieci przez męża skarżącej. Z drugiej strony należałoby wyjaśnić, jakie skutki z punktu widzenia interesu dzieci ma ich rozdzielenie z ojcem, a byłym mężem skarżącej, mieszkającym w Wietnamie. W tym zakresie należałoby zażądać od skarżącej złożenia wyjaśnień co do tego, jak uregulowany został po rozwodzie sposób wykonywania władzy rodzicielskiej nad dziećmi, najlepiej zaś - przedstawienia odpisu orzeczenia rozwodowego. Konieczne jest wyjaśnienie, czy dzieci po przyjeździe do Polski miały kontakt osobisty z ojcem i jak takie kontakty mają wyglądać w przyszłości, a także, jakie były przyczyny wyrażenia zgody przez ojca na wyjazd dzieci z Wietnamu, zwłaszcza, że - jak wynika z faktu przesyłania na utrzymanie dzieci regularnie po 3.000 USD kwartalnie /4.000 zł miesięcznie/, co skarżąca stwierdziła w swym odwołaniu - jest on człowiekiem majętnym i troszczącym się o byt dzieci. Należy bowiem mieć na względzie, że odpowiedzialność rodziców obejmuje nie tylko prawa, ale i obowiązki /art. 5 Konwencji Praw Dziecka/. Rodzice muszą w związku z tym liczyć się także faktem, iż oddzielenie od nich dzieci z reguły nie jest zjawiskiem korzystnym z punktu widzenia interesu dziecka.
Brak wyjaśnienia wszystkich tych okoliczności w toku dotychczasowego postępowania, co uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, prowadzi do wniosku, że naruszone zostały art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa i że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów i z mocy art. 22 ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym należało orzec, jak w sentencji wyroku.