Uzasadnienie
Danuta i Andrzej małżonkowie M., Skarżący, zaskarżyli decyzję Wojewody M. z 30 kwietnia 1999 r., (...), uchylającą decyzję Burmistrza Gminy W.-U. z 2 marca 1999 r., /takie oznaczenie daty w zaskarżonej decyzji; w rzeczywistości decyzja której uchylenie dotyczy nosi datę 25 luty 1999 r./ (...), mocą której umorzono postępowanie w przedmiocie uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania Skarżących. Jednocześnie zaskarżona decyzja Wojewody M. uchyliła sam czynność materialno-techniczną o wpisie w dowodach osobistych Skarżących, zameldowania na pobyt stały w domu przy ul. K. 31 w W. Dom przy ul. K. 31 jest przedmiotem nie podzielonego majątku spadkowego po Helenie M. /zm. w 1948 r./, Józefie M. /zm. 1976/ - małżonkach, Edwardzie M. /zm. 1980 r./ - synu małżonków M., Wandzie M. /zm. 1984/ - drugiej żonie Józefa M., Henryku M. /zm. 1999 r./- synu Heleny i Józefa, a bracie Edwarda M. Nadto w 1950 r. Edward M. zbył cały swój udział spadkowy po matce, Helenie M. na rzecz Zofii M., żonie Henryka M. Między Henrykiem M. i Jadwiga O. /siostra Edwarda i Henryka, a córką Heleny i Józefa/ nastąpił podział domu quo ad usum, honorowany przez innych współwłaścicieli /ustalenia organu administracyjnego/ I instancji.
Andrzej M. jest synem Edwarda M., syna Heleny i Józefa M. i ich wnukiem, uzyskał meldunek w 1986 r., po ślubie z Danutą M. Zgodę na zameldowanie wyrazili wówczas władający nieruchomością jako współwłaściciele, Jadwiga O. i Henryk M. W marcu 1998 r. Henryk M. złożył wniosek o uchylenie czynności zameldowania Skarżących, wskazując na brak zakończenia sprawy o dział spadku i konieczność spełnienia przez Skarżących drugiej z wymaganych przesłanek z art. 9 ustawy o ewidencji ludności. O ile bowiem fakt zamieszkiwania Skarżących w domu przy ul. K. był i jest niesporny, o tyle w 1998 r. Henryk M. zakwestionował ich uprawnienia /tytuł/ do zajmowania lokalu. Jednakowoż w dniu 19 lutego 1999 r. wycofał swój wniosek w odniesieniu do Skarżących, który to wniosek był przyczyną wszczęcia postępowania w kwestii uchylenia czynności materialno-technicznej dotyczącej zameldowania. W aktach sprawy (...) znajduje się stosowne oświadczenie Henryka M. W tej sytuacji Burmistrz Dzielnicy W.-U. na podstawie art. 105 par. 1 Kpa wydał w dniu 25 lutego 1999 r. decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie wymeldowania Skarżących. Tę decyzję Burmistrza zaskarżyła Jadwiga O. - tak Wojewoda M. zakwalifikował wzmiankę znajdująca się w treści odwołania Jadwigi O. od innej decyzji Burmistrza Dzielnicy W.-U., dotyczącej także wymeldowania. Była to decyzja z innej daty, niż decyzja umorzeniowa dotycząca Skarżących /ta ostatnia nosiła datę 25 luty 1999 r., zaś decyzja, w zaskarżeniu której znalazła się wzmianka, którą Wojewoda M. uznał za zaskarżenie decyzji umorzeniowej dotyczącej Danuty i Andrzeja M., pochodziła z 2 marca 1999 r./ i dotyczyła innej osoby, której zameldowanie w nieruchomości przy ul. K. 31 także było przedmiotem sporu, a mianowicie Leszka K., syna Jadwigi O.; jego sprawa także była przedmiotem skargi do NSA, V SA 938/99/. Zaznaczyć należy, że decyzje Burmistrza odnoszące się do Danuty i Andrzeja M. oraz do Leszka K. /a także innych jeszcze osób, w stosunku do których nie zainicjowano kontrolnego postępowania sądowoadministracyjnego/ nosiły ten sam numer. Wojewoda M. uznał, iż odwołaniem od decyzji umorzeniowej w sprawie wymeldowania Skarżących jest następujący fragment odwołania Jadwigi O. dotyczącego decyzji Burmistrza Dzielnicy W.-U. w sprawie wymeldowania Leszka K.: "jeśli wymeldowani zostali Leszek K. i Grażyna S. to również przez analogię powinni zostać wymeldowane Andrzej i Danuta M. z rodziną czego domagam się w razie utrzymania Decyzji Urzędu Gminy U. w mocy". Stwierdzenie to Wojewoda M. potraktował jako zaskarżenie decyzji umarzającej postępowanie o wymeldowanie Skarżących. W konsekwencji Wojewoda M. wydał trzy decyzje: w sprawie Grażyny S., córki Leszka K. /sprawa nie była przedmiotem skargi do NSA/ i Leszka K. - obie orzekające o utrzymaniu w mocy decyzji I instancji o ich wymeldowaniu /w sprawie dotyczącej Leszka K. wniesiono skargę do NSA na to ostateczne rozstrzygnięcie, pod numerem V SA 938/99/, zaś w sprawie dotyczącej Danuty i Andrzeja M. Wojewoda M., powołując się na art. 138 par. 1 Kpa uchylił decyzję umarzająca postępowanie administracyjne na skutek wycofania wniosku Henryka M. /który to wniosek zapoczątkował postępowanie administracyjne w kwestii wymeldowania Skarżących/ i jednocześnie powołując się na art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności sam uchylił czynność materialno-techniczną polegająca na dokonaniu w dniu 8 grudnia 1986 r. wpisu w dowodach osobistych Danuty i Andrzeja M. o zameldowaniu na pobyt stały w domu przy ul. K. 31, wraz z dwójką niepełnoletnich dzieci. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda M. nie kwestionując faktu zamieszkiwania Skarżących w spornym lokalu, przyjął, że skoro "zgoda na zameldowanie przekracza zakres zwykłego zarządu", to konieczne jest stosowanie art. 199 Kc i uzyskanie zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości przy ul. K. 31, a nie tylko Jadwigi O. i Henryka M., którzy wyrazili w 1986 r. zgodę na zameldowanie. Nie było bowiem w takim wypadku skuteczne przekazanie Skarżącym uprawnień do lokalu zdziałane przez kilku z współwłaścicieli. Wojewoda M. stwierdza następnie, że co prawda inni współwłaściciele nie protestowali przeciw zameldowaniu Skarżących, ale że " należy jednak przypuszczać, że nie zgodziłyby się na zameldowanie Andrzeja M. z rodziną w tym lokalu, skoro występowały do sądu w marcu 1987 r. z wnioskiem (...) o wydanie stosownego orzeczenia umożliwiającego im korzystanie ze swojego udziału w niej" /nieruchomości/. Tak więc zaskarżona decyzja jako motyw swego rozstrzygnięcia przyjmuje, że Skarżący nie mają tytułu prawnego /uprawnień/ wymaganych przez art. 9 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.
Skarga Danuty i Andrzeja M. zarzuca, że wnioskowanie przeprowadzone przez organ wydający zaskarżona decyzję opiera się na domniemaniach i założeniach nie potwierdzonych dowodami, prowadzonymi z perspektywy ponad 10-cio letniego terminu, jaki upłynął od daty dokonania zameldowania. W skardze wskazano, iż z uwagi na toczące się postępowanie działowe należało dokonać zawieszenia postępowania administracyjnego. W skardze zarzucono, iż organ administracji utożsamił brak zgody na zameldowanie /wyrażany przez różnych współwłaścicieli w różnym okresie/ z zakwestionowaniem uprawnień Skarżących.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona, jakkolwiek z innych przyczyn, niż wskazano to w jej uzasadnieniu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwe jest, czy wzmiankę, którą organ administracyjny drugiej instancji potraktował jako odwołanie, w ogóle można uznać za skuteczne odwołanie.
Odwołanie musi dotyczyć zindywidualizowanej, wyraźnie oznaczonej decyzji. Tymczasem powołany wyżej cytat, który Wojewoda Mazowiecki uznał za takie odwołanie, jest zawarty w odwołaniu od innej decyzji, adresowanej do innej osoby. W orzecznictwie i piśmiennictwie dotyczącym prawidłowego postępowania odwoławczego podkreśla się, że odwołanie musi odpowiadać wymogom formalnym - por. wyjaśnienie do art. 127 Kpa, A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. Zakamycze 2000, str. 697-698. Jeżeli zaś istnieją jakiekolwiek w tym względzie wątpliwości nie mogą być one automatycznie być przyjęte jako przemawiające za istnieniem odwołania przemawiać za istnieniem, bez próby wyjaśnienia wątpliwości w trakcie postępowania dowodowego, uzyskania wyjaśnienia od strony, która stosowny dokument sporządziła. Cytowane piśmiennictwo, wraz z powołanym tam orzecznictwem NSA wręcz przestrzegają przed pochopnym kwalifikowaniem przez organ odwoławczy pism nie spełniających przesłanek wymaganych dla odwołania, jako tych ostatnich, wskazując, iż grozi to prowadzeniem postępowania odwoławczego z urzędu, co jest już bardzo poważnym naruszeniem zasad rzetelnego postępowania. W sprawie zachodzi wątpliwość, czy w ogóle wskazane wyżej zakwestionowanie decyzji I instancji może być kwalifikowane jako odwołanie. Organ odwoławczy nie zrobił nic, aby te wątpliwości rozproszyć. Zaś brak istnienia odwołania skutkuje wada decyzji powodującej jej nieważność z uwagi na naruszenie prawa, i to naruszenie rażące /w tym wypadku będzie to przepis art. 138 par. 1 Kpa/ - por. orzeczenie NSA z dnia 21 grudnia 1987 r., IV SA 907/87 - GAP 1988 nr 12 str. 41 z komentarzem H. Starczewskiego, a także A. Wróbel, jw. str. 746.
Zaskarżona decyzja ma niezależnie od tego inne wady uzasadniające wniosek o jej wadliwości. Otóż postępowanie o uchylenie czynności materialno-technicznej, polegającej na wykreśleniu z dowodu osobistego zapisu o miejscu zameldowania na pobyt stały /wymeldowanie/ może być prowadzona na wniosek lub z urzędu. Postępowanie w niniejszej sprawie, było postępowaniem prowadzonym na wniosek /Henryka M./. Wniosek w sprawie wycofano i postępowanie o wymeldowanie Skarżących zakończyło się umorzeniem, zaś decyzji pierwszej instancji merytorycznej - nie wydano. W tej sytuacji posłużenie się przez Wojewodę M. konstrukcją decyzji odwoławczej o charakterze merytoryczno-reformacyjnym, w sytuacji, gdy decyzja pierwszej instancji polegała na umorzeniu z powodu wycofania wniosku - jest kolejnym błędem obciążającym zaskarżoną decyzję. Nie ma oczywiście przeszkód do wszczęcia postępowania o wymeldowanie z urzędu; jednakowoż musi to nastąpić we właściwym trybie, być poprzedzone zawiadomieniem o wszczęciu takiego postępowania, a postępowanie toczące się w tym trybie musi być ujęte jako postępowanie dwuinstancyjne. Tymczasem w niniejszej sprawie doszło do przekształcenia trybu postępowania z wnioskowego na postępowanie z urzędu z woli organu na etapie postępowania odwoławczego, bez właściwych gwarancji proceduralnych i bez jakiegokolwiek wyjaśnienia dlaczego organ tak uczynił. Jest to drastyczne naruszenie prawidłowości postępowania administracyjnego, w zakresie jego dwuinstancyjności /art. 15 Kpa/.
Wskazane wyżej nieprawidłowości zmuszają do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja ma wadę powodująca jej nieważność na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
W tej sytuacji na postawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji. W kwestii kosztów orzeczenie oparto na art. 55 tejże ustawy