Uzasadnienie
Jarosław M., będący stroną skarżącą, wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia 19 czerwca 1991 r., której mocą wydano paszporty jego nieletnim dzieciom Marcie i Katarzynie R. -M.
Decyzją z dnia 6 grudnia 1991 r. nr D. II-4409/91 Minister Spraw Wewnętrznych, działając na podstawie art. 157 i art. 158 Kpa oraz art. 7 ust. 4 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach /Dz.U. 1991 nr 2 poz. 5/, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o wydaniu paszportu dzieciom skarżącego. W uzasadnieniu decyzji podano, że zarówno ojciec, jak i matka wyrazili zgodę na wydanie ich dzieciom paszportów, a warunek dołączony do zgody ojca na wyjazd dzieci nie dotyczył wydania paszportu, lecz sposobu jego wykorzystania.
Na decyzję tę Jarosław M. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, żądając jej zmiany i stwierdzenia przez sąd nieważności decyzji w przedmiocie wydania paszportów jego córkom Katarzynie i Marcie R. -M. W uzasadnieniu skargi podał, że - jak wynika z treści jego oświadczenia - jego zgoda na wydanie paszportu dotyczyła wyłącznie jednokrotnego wyjazdu dzieci za granicę wraz z matką na wakacje. Organy paszportowe pogwałciły wolę ojca, wydając matce dzieci paszporty wielokrotne dla dzieci, ważne przez 10 lat, umożliwiające matce wyjazdy zagraniczne z dziećmi w dowolnym celu i czasie. Z tej możliwości matka dzieci skorzystała natychmiast, wywożąc córki bez wiedzy i zgody byłego męża do Niemiec, by zamieszkać na stałe u swego konkubenta, obywatela niemieckiego.
W związku ze skargą skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia 2 kwietnia 1992 r. nr D. II. 473/93 postanowił uchylić zaskarżoną decyzję z dnia 6 grudnia 1991 r. odmawiającą uwzględnienia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia 19 czerwca 1991 r., orzekającej o wydaniu paszportów małoletnim Katarzynie i Marcie R. -M., oraz uchylić decyzję Wojewody (...) z dnia 19 czerwca 1991 r., orzekającą o wydaniu paszportów małoletnim; Minister orzekł też zwrot paszportów. W uzasadnieniu decyzji podał, że ustawa o paszportach nie zawiera ograniczeń wieku dla osób ubiegających się o paszporty. Oznacza to, że osoby małoletnie mogą ubiegać się o wydanie im paszportu. Wydanie paszportu małoletniemu jednak zostało uzależnione od spełnienia pewnych warunków wyraźnie określonych w art. 7 ust. 4 ustawy, czyli od wyrażenia zgody na wydanie paszportu przez rodziców lub opiekunów prawnych dziecka. W wypadku braku zgodności stanowisk rodziców lub niemożności uzyskania zgody zastępuje ją orzeczenie sądu opiekuńczego. Ustawa stanowi, że jest wymagana zgoda, i należy wnosić, iż ma to być zgoda wyraźna, nie obłożona warunkami, ponieważ organ paszportowy nie ma podstaw prawnych ani możliwości kontrolowania sposobu wykorzystania paszportu przez jego posiadacza. Dlatego zgoda warunkowa nie powinna być przyjęta przez organ paszportowy, nie jest bowiem przewidziana w ustawie paszportowej. Zgoda skarżącego na wydanie paszportów jego małoletnim dzieciom była wyrażona warunkowo. Opiewała na wyjazd wakacyjny dzieci do Austrii i Francji od 1 do 31 lipca 1991 r. Dodatkowo w zgodzie tej matka dzieci zobowiązała się wobec ojca, że powrót dzieci nastąpi nie później niż w dniu 31 lipca 1991 r. Zgoda tej treści, zawierająca zastrzeżenie nie przewidziane w ustawie o paszportach i niemożliwe do realizacji przez organ paszportowy, nie powinna być przyjęta. W tej sytuacji należy uznać, że wydanie paszportu małoletnim Marcie i Katarzynie R. -M. nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa materialnego, nie został bowiem spełniony warunek określony w art. 7 ust. 4 ustawy o paszportach.
Na decyzję tę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Magdalena R., matka małoletnich dzieci, żądając jej uchylenia, a Minister Spraw Wewnętrznych przychylił się do wniosku skarżącej o uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 października 1992 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji z przyczyn procesowych.
To rozstrzygnięcie spowodowało, że aktualna stała się skarga Jarosława M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 6 grudnia 1991 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia 19 czerwca 1991 r. Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarżący poinformował Sąd, że w trakcie trwania postępowania uzgodnił z byłą żoną Magdaleną R. warunki wyjazdu dzieci za granicę i wyraził w związku z tym zgodę na wydanie małoletnim dzieciom Marcie i Katarzynie R. -M. paszportów bez żadnych ograniczeń. W związku z powyższym skarżący zmodyfikował żądanie skargi w ten sposób, iż zamiast stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji zażądał stwierdzenia przez Sąd niezgodności zaskarżonej decyzji z prawem oraz sygnalizacji do Ministra Spraw Wewnętrznych z przyczyn i w trybie określonym w art. 214 Kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził celowości sporządzania sygnalizacji, biorąc pod uwagę, że sprawa ma charakter precedensowy zarówno dla praktyki administracyjnej, jak i sądowej.
Odnośnie natomiast do żądania skarżącego, aby Sąd stwierdził w trybie art. 207 par. 4 Kpa, że zaskarżona decyzja wydana została niezgodnie z prawem, to żądanie to Sąd oddalił, ponieważ przepis ten, w związku z brzmieniem art. 156 par. 2 Kpa, nie przewiduje możliwości stwierdzenia niezgodności z prawem decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Uznając, że zaskarżona decyzja narusza przepisy ustawy o paszportach, Sąd odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i ograniczył się do jej uchylenia.
Na wstępie należy zauważyć chwiejne i niekonsekwentne stanowisko, jakie w tej sprawie zajmował Minister Spraw Wewnętrznych. Znalazło to wyraz w uzasadnieniu decyzji z dnia 2 kwietnia 1992 r. oraz w odpowiedzi na skargę z dnia 30 grudnia 1992 r., w której całkowicie odmiennie interpretowano art. 7 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach /Dz.U. 1991 nr 2 poz. 5/. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnienia wymaga przede wszystkim intencja ustawodawcy wyrażona w art. 7 ust. 4 ustawy o paszportach, który stanowi podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
W art. 7 ust. 4 cytowanej ustawy stwierdza się, że w razie ubiegania się przez osobę małoletnią o wydanie paszportu jest wymagana zgoda obojga rodziców lub opiekunów prawnych, chyba że z orzeczenia sądu wynika, iż prawo decydowania w tej sprawie jednemu z rodziców nie przysługuje; w razie braku zgodności stanowisk rodziców lub niemożności uzyskania zgody zastępuje ją orzeczenie sądu opiekuńczego. Ograniczając się do interpretacji przytoczonego przepisu z punktu widzenia wymaganej zgody obojga rodziców na wydanie paszportu małoletniemu, należy przyjąć, że w sytuacji gdy władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom małoletniego dziecka, organ paszportowy powinien wymagać przy wydaniu paszportu zgody obojga rodziców rozumianej jako conditio iuris, to jest warunek wymagany przez prawo. Zgoda ta powinna być wyraźnie sprecyzowana i nie powinna być ograniczona żadnymi warunkami ani też wyrażona w sposób dorozumiany. Przepis ten nie przewiduje możliwości uzależnienia wydania paszportu od dalszego warunku prawnego rozumianego jako przyszłe i niepewne zdarzenie, od którego zależy skuteczność czynności prawnej organu, jaką jest wydanie paszportu osobie małoletniej.
Sprawa przyjęcia lub nieprzyjęcia warunku nie przewidzianego prawem jako podstawy wydania decyzji administracyjnej nie należy do sfery swobodnego uznania organu administracji państwowej, którego obowiązkiem jest działanie na podstawie i w granicach prawa. Jeżeli więc przepis nie uzależnia ważności decyzji od warunku prawnego w podanym wyżej rozumieniu, to organ nie ma podstaw do wydania tak uwarunkowanej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 6 Kpa organ administracji państwowej w całym swoim działaniu ma obowiązek przestrzegania przepisów prawa, przy czym odnosi się to do podejmowania zarówno czynności prawnych, jak i czynności faktycznych.
Działanie zgodne z prawem nie oznacza czysto formalnego powołania przepisu w decyzji organu administracji. Wymaga ono bowiem ustalenia treści obowiązującego prawa, z zastosowaniem różnych środków wykładni prawniczej, prawidłowego wyrażenia stanu faktycznego sprawy w języku normy prawnej oraz zastosowania normy prawnej do określonego stanu faktycznego sprawy i ustalenia na tej podstawie praw i obowiązków stron postępowania. Tylko w takim procesie stosowania prawa można zapewnić praworządność działania rozumianą jako zgodność interpretacji i stosowania obowiązującego prawa z zasadami Konstytucji i wolą ustawodawcy.
Konkludując, należy stwierdzić, że wydanie paszportu jest czynnością organu administracji o charakterze materialno-technicznym, konkretyzującą przewidziane w art. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach prawo obywatela do posiadania paszportu.
Uzależnienie konkretyzacji tego prawa od zgody obojga rodziców małoletniego dziecka, przewidziane w art. 7 ust. 4 tej ustawy, nie może oznaczać, że zgoda taka może być ograniczona dalszymi warunkami, nie przewidzianymi w przepisach ustawy. W razie wyrażenia przez rodzica małoletniego dziecka zgody warunkowej na wydanie paszportu organ paszportowy powinien wydać decyzję o odmowie wydania paszportu, chyba że brak takiej zgody zostanie zastąpiony stosownym orzeczeniem sądu opiekuńczego.
W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że skarżący ograniczył swoją zgodę na wyjazd jego dzieci za granicę i wydanie im paszportów dalszymi, nie przewidzianymi przez prawo, warunkami zawartymi w treści oświadczenia z dnia 4 czerwca 1991 r., którego integralną częścią jest notarialne zapewnienie Magdaleny R. -M. o jednorazowym wykorzystaniu paszportów dzieci w ściśle określonym terminie i celu.
Sąd wyraża pogląd, że warunkowa zgoda uprawnionego rodzica nie powinna być przyjęta przez organ paszportowy jako podstawa wydania paszportu małoletniemu. Natomiast obowiązkiem organu paszportowego było prawidłowe poinformowanie stron o skutkach wydania paszportu i wezwanie do usunięcia braków (...) zgodnie z wymaganiami art. 7, art. 9 i art. 77 Kpa. Sąd nie podziela poglądu Ministra Spraw Wewnętrznych, wyrażonego w odpowiedzi na skargę z dnia 30 grudnia 1992 r., że w niniejszej sprawie zostały spełnione warunki wydania paszportów małoletnim Marcie i Katarzynie R. -M.
Przyjęte w sprawie rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z wyrażonym w odpowiedzi na skargę stanowiskiem, iż sposób korzystania przez małoletnie dzieci z paszportów po ich wydaniu, będący również przedmiotem zawartego pomiędzy rodzicami porozumienia, nie leżał i nie leży w zakresie kompetencji organu paszportowego, lecz stanowi sprawę z zakresu stosunków między rodzicami, którzy - zgodnie z art. 97 par. 2 Krio - powinni decydować wspólnie, a w razie braku porozumienia między nimi powinien o tym rozstrzygać sąd.
Z powyższego wynika, że organ paszportowy, oceniając spełnienie przesłanki wydania paszportu małoletniemu w postaci zgody uprawnionego rodzica, jest obowiązany dokonać oceny treści tego oświadczenia jako zgody bezwarunkowej. Za takim rozumieniem przepisu art. 7 ust. 4 ustawy o paszportach przemawia także okoliczność, na którą słusznie zwrócił uwagę skarżący, że przepis ten powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 97 par. 2 i art. 100 Krio, a także ratyfikowanej przez Polskę Konwencji o prawach dziecka z dnia 20 listopada 1989 r. /Dz.U. 1991 nr 16 poz. 71/.
Mając na względzie powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach postępowania zgodnie z art. 208 Kpa.