Uzasadnienie
W dniu 27 kwietnia 1992 r. Spółka z o.o., "L." w G.W. oraz firma IBW D.F.S.-H.G. GmbH Co KG w B. zwróciły się do Prezesa Głównego Urzędu Ceł z wnioskiem o wydanie promesy zezwolenia na prowadzenie składu celnego. We wniosku wskazano, że wymienione spółki zamierzają uruchomić w S. skład celny, który prowadziłby konsygnację towarów oraz usługi agencyjne i przedstawicielskie na rzecz podmiotów krajowych i zagranicznych. Z wniosku wynikało również, że firma IBW - D.F.S. jest holdingową spółką I.B.W. w T., prowadzącej od przeszło 25 lat sieć składów celnych na granicy Stanów Zjednoczonych Ameryki z Meksykiem. Swoje bogate doświadczenia zamierza przenieść na obszar Polski i jako teren działalności wybrała przygraniczny rejon S.-Ś. Inicjatywa ta spotkała się z poparciem Wojewody G.-kiego, które znalazło wyraz w jego liście intencyjnym z dnia 4 października 1991 r. We wniosku podniesiono także, że wspomniane spółki zawarły umowę przyrzeczenia wieloletniego najmu budynku położonego w S. przy ul. 1 Maja nr 1. Na ukończeniu są prace projektowe związane z całkowitą przebudową tego obiektu pod kątem wymagań władz celnych i potrzeb firmy. Wstępny kosztorys tych prac przekracza 2,5 mln DM. Plan obiektu został poddany wstępnej ocenie Urzędu Celnego w Rz., który nie zgłosił zastrzeżeń. Ze względu na rozmiar i koszt planowanej inwestycji, zdaniem wnioskodawców, celowe jest wydanie wspomnianej promesy, aby uniknąć sytuacji, w której po zrealizowaniu inwestycji spółki nie mogłyby prowadzić zamierzonej działalności. Do wniosku załączono projekt "Regulaminu składu celnego konsygnacyjnego", w którym między innymi stwierdza się, że "skład celny konsygnacyjny, zwany dalej składem, może prowadzić działalność gospodarczą w zakresie i na warunkach określonych w zezwoleniu Prezesa Głównego Urzędu Ceł nr "
Prezes Głównego Urzędu Ceł, po rozpoznaniu wniosku, decyzja nr DPC-II/IV-R-503/829/92 z dnia 25 maja 1992 r. odmówił wydania promesy zezwolenia na założenie i prowadzenie składu celnego. Organ ten w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że "nie znajduje przesłanek do wydania promesy na założenie i prowadzenie składu celnego - sklepu wolnorynkowego". Zdaniem Prezesa Głównego Urzędu Ceł, z treści wniosku, jak również z załączonego do tego pisma projektu regulaminu składu celnego wynika jednoznacznie, że planowana działalność wykraczałaby poza granice określone w art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /Dz.U. nr 75 poz. 445 ze zm./. W polskim prawie celnym nie jest przewidziana instytucja sklepów wolnocłowych. Powołana ustawa wyjątkowo dopuszcza prowadzenie działalności handlowej detalicznej na wolnym obszarze celnym ustanowionym na terenie lotniczego, morskiego lub rzecznego przejścia granicznego /art. 31 ust. 2 zdanie drugie ustawy - Prawo celne/.
Na powyższa decyzję wymienione na wstępie spółki złożyły skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniosły o jej uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. W skardze podniesiono, że zaskarżona decyzja niesłusznie przyjmuje, iż planowana działalność wykracza poza ramy zakreślone w art. 31 ust. 3 powołanej ustawy -Prawo celne. Skoro bowiem przepis ten stanowi, że w składach celnych można między innymi dokonywać konsygnacji towarów, to nie można przyjąć, aby zamiar dokonywania takich czynności oznaczał wyjście poza owe granice ustawowe. Skarżący podnieśli także, że zarówno we wniosku, jak i projekcie regulaminu składu jednoznacznie stwierdzono, iż zamierzona działalność zostanie w pełni podporządkowana przepisom prawa polskiego, w związku z czym także i z tego względu twierdzenie o rzekomym zamiarze wnioskodawców wykroczenia działalnością składu poza dopuszczalne granice nie jest zasadne. W odniesieniu do zastrzeżeń Prezesa Głównego Urzędu Ceł co do treści projektu regulaminu w skardze wykazano, iż brak konkretnych zarzutów uniemożliwia skarżącym zajęcie w tym względzie stanowiska. Podniesiono jednocześnie, że zatwierdzenie regulaminu składu celnego jest czynnością następczą w stosunku do decyzji Prezesa Głównego Urzędu Ceł w przedmiocie wydania wspomnianej promesy, zwłaszcza że organem uprawnionym do zatwierdzenia tego regulaminu jest właściwy miejscowo Dyrektor Urzędu Celnego
Prezes Głównego Urzędu Ceł w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska powtórzył argumentację podaną w zaskarżonej decyzji, wywodząc, że w obowiązującym prawie celnym nie występuje instytucja sklepów wolnocłowych, przy czym ustawa ta dopuszcza prowadzenie handlu detalicznego wyłącznie na terenie morskiego, lotniczego i rzecznego przejścia granicznego. Natomiast na obszarze drogowego przejścia granicznego wspomniana działalność /to jest w zakresie handlu detalicznego/ nie jest dopuszczalna. Projektowana działalność polegająca na wykorzystaniu konstrukcji prawnej składu celnego do utworzenia i funkcjonowania sklepów typu Duty Free, wskazuje jednoznacznie na zamiar wykorzystania składu celnego do prowadzenia działalności handlowej. Prezes Głównego Urzędu Ceł wyraził ponadto pogląd, że prowadzenie w ramach składu celnego działalności konsygnacyjnej typu sklep Duty Free nie mieści się w dopuszczalnym przez prawo świadczeniu usług o charakterze konsygnacyjnym na towarze złożonym w składzie w celu przechowania. W wypadku bowiem złożenia towaru w celu składowania i konsygnacji każdorazowe wyprowadzenie towaru ze składu na rzecz imiennie wskazanego odbiorcy powinno być poprzedzone zgłoszeniem towaru do odprawy celnej w wywozie. Wymagane jest wówczas przedstawienie stosownych dokumentów i - w zależności od konkretnych okoliczności - również uiszczenie wymaganych opłat manipulacyjnych, co w wypadku sklepów typu Duty Free /to jest sklepów wolnocłowych/ nie jest wymagane.
Do powyższych twierdzeń Prezesa Głównego Urzędu Ceł skarżące spółki ustosunkowały się w piśmie z dnia 31 sierpnia 1992 r., w którym podtrzymały w całości wnioski sformułowane w skardze. Skarżący stwierdzili, że wniosek dotyczy promesy zezwolenia na prowadzenie składu celnego, a nie sklepu wolnocłowego, i w związku z tym argumentacja dotycząca niedopuszczalności tworzenia takich sklepów w składzie celnym jest bezprzedmiotowa. We wniosku nie chodzi także o uzyskanie promesy zezwolenia na prowadzenie handlu detalicznego, lecz o prowadzenie w ramach przewidzianych przez prawo konsygnacji towarów. Następnie skarżący jeszcze raz podnieśli, że w odpowiedzi na skargę nie wskazano, które postanowienia projektu regulaminu składu celnego i w jakim zakresie budzą zastrzeżenia. W piśmie zakwestionowano następnie twierdzenie, że "w przypadku złożenia towaru w składzie celnym w celu składowania i konsygnacji każdorazowe wyprowadzenie towaru na rzecz imiennie wskazanego odbiorcy winno być poprzedzone zgłoszeniem towaru do odprawy celnej w wywozie". Zdaniem skarżących spółek, towary złożone w składzie celnym w celu składowania i konsygnacji, wyprowadzane ze składu za granicę, w ogóle nie podlegają odprawie celnej wywozowej w rozumieniu art. 2 powołanej ustawy - Prawo celne, jako że nie były dopuszczone do obrotu na polskim obszarze celnym. Nie podlegają również zgłoszeniu do odprawy celnej wywozowej. W takim wypadku towar wywożony podlega jedynie tzw. "przekazowi celnemu" w trybie art. 45 ust. 5 w związku z art. 82 ustawy - Prawo celne. Wniosek o przekazanie sprawy sporządza się na dokumencie SAD i stosuje się przekaz celny, jeżeli jest to przekazanie sprawy przez jeden organ celny do załatwienia innemu organowi celnemu. Ustawowy przekaz celny - zdaniem skarżących - nie ma zastosowania do przekazania towaru na terenie objętym właściwością tego samego urzędu celnego, a takie sytuacje miałyby miejsce w praktyce działania planowanego składu celnego.
Prezes Głównego Urzędu Ceł w piśmie z dnia 25 listopada 1992 r. stwierdził, że dodatkowe wyjaśnienia skarżących nie wnoszą nic nowego do sprawy, i w związku z tym podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
We wniosku z dnia 27 kwietnia 1992 r. skarżące Spółki zwróciły się o wydanie promesy pozwolenia na prowadzenie składu celnego, który według ich zamiaru zajmowałby się konsygnacją towarów oraz świadczeniem usług agencyjnych i przedstawicielskich na rzecz podmiotów krajowych i zagranicznych. Prezes Głównego Urzędu Ceł uzasadnił odmowę wydania tej promesy wyłącznie tym, że ustawa z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /Dz.U. nr 75 poz. 445 ze zm./ nie przewiduje możliwości prowadzenia w składach celnych handlu detalicznego.
Porównanie treści wniosku z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji świadczy o tym, że Prezes Głównego Urzędu Ceł odmówił wydania wspomnianej promesy z przyczyny, która w sprawie nie występuje. Z tego bowiem, co wyżej wykazano, wynika niewątpliwie, że we wniosku z dnia 27 kwietnia 1992 r. nie było mowy o tym, iż wymienione spółki zamierzają prowadzić w składzie handel detaliczny. Oznacza to, że wspomniany organ celny z jednej strony wykroczył poza ramy żądań wniosku, a z drugiej - w ogóle nie ustosunkował się do twierdzeń zawartych w owym piśmie, które dotyczyły planowanego przez wnioskodawców zakresu działania składu.
Wymaga przy tym podkreślenia, że zaskarżona decyzja została wydana w sytuacji, w której materiał sprawy stanowiły jedynie dowody przedstawione przez skarżące spółki. Skoro w ocenie Prezesa Głównego Urzędu Ceł wspomniany materiał - jak wskazuje na to treść rozstrzygnięcia - nie był wiarygodny lub wystarczający, to obowiązkiem tego organu było przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego. Potrzeba podjęcia takiego postępowania wynikałaby nie tylko z przepisów art. 7 i art. 77 Kpa, nakładających na ten organ obowiązek wnikliwego zbadania sprawy i zebrania w tym celu oraz rozważenia wszelkich niezbędnych dowodów, lecz również z mającego w tym wypadku zastosowanie /za pośrednictwem art. 35 ustawy - Prawo celne/ art. 20 ust. 3 zdanie 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./, przewidującego możliwość zobowiązania wnioskodawcy do przedstawienia, w wyznaczonym terminie, określonych informacji i dokumentów mogących uprawdopodobnić, że spełni on warunki wykonywania działalności gospodarczej. Skorzystanie z możliwości zażądania od wnioskodawców przedstawienia stosownych informacji i dokumentów byłoby w tym wypadku szczególnie celowe, gdyż wyrażona przez nich wola bezwzględnego podporządkowania działalności składu przepisom ustawy - Prawo celne /o czym wyżej/ jednoznacznie wskazywała na realność usunięcia w ten sposób wątpliwości, które w ocenie Prezesa Głównego Urzędu Ceł wystąpiły na tle planowanego przez skarżące spółki zakresu tej działalności.
Odstąpienie organu celnego od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu zebrania dodatkowych dowodów, a następnie od wnikliwego rozpatrzenia istniejącego materiału dowodowego i pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia, stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77 i art. 107 par. 3 Kpa, które miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie więc do art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Prezes Głównego Urzędu Ceł powinien wnikliwie zbadać i rozważyć treść wniosku oraz przedstawione przez stronę skarżącą dowody i w razie potrzeby podjąć stosowne czynności w celu uzupełnienia materiałów w sprawie. W odniesieniu do problematyki ściśle jurydycznej należy wskazać, że skoro w rozpatrywanej sprawie chodzi o promesę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej, to przedmiotem rozważań i analizy powinny być wszystkie przepisy prawne regulujące tę materię. Wspomniane rozważania więc nie mogą ograniczyć się jedynie do przepisów rozdziału 3 powołanej ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. oraz stosownych postanowień ustawy - Prawo celne, lecz muszą również objąć art. 6 Konstytucji RP, gwarantujący swobodę działalności gospodarczej bez względu na formę własności i ustalający, iż "ograniczenie tej swobody może nastąpić jedynie w ustawie". Normę tę, ze względu na jej rangę, należy przyjąć za podstawę formułowanych w sprawie wniosków prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w związku z tym podkreśla, że szczególna moc prawna Konstytucji RP oraz jej rola i nadrzędna pozycja w systemie źródeł prawa nakazuje, aby przy wykładni przepisów rozdziału 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./, dotyczących wydawania zezwoleń na podjęcie tej działalności, a także przepisów ustawy - Prawo celne, regulujących tę materię, przyjmować zawsze takie rozwiązanie, które realizuje normę art. 6 Konstytucji RP; gdy zaś w rachubę wchodzi kilka rozwiązań - to spośród nich, które uwzględnia tę normę najpełniej. Wyrazem takiej wykładni przepisów rozdziału 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej oraz wspomnianych postanowień ustawy - Prawo celne będzie między innymi pełne respektowanie wypływającej z tych norm reguły, iż odmowa wydania zezwolenia na prowadzenie wspomnianej działalności w dopuszczalnych granicach /art. 31 ust. 3 ustawy - Prawo celne/ może nastąpić jedynie w wypadkach wyczerpująco określonych w tych ustawach /art. 20 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej i art. 35 ustawy - Prawo celne/. Przyjmowanie za podstawę odmowy przyczyn nie przewidzianych w tych aktach normatywnych lub stosowanie rozszerzającej wykładni przepisów przewidujących owe przyczyny, zwłaszcza przez dowolne wykraczanie przy ich interpretacji poza granicę wynikającą z językowego sensu użytych w nich określeń, zasadniczo nie powinno mieć miejsca.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.