Uzasadnienie
Przedmiotem skargi z dnia 10 grudnia 2009 r. wniesionej przez I.L. jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. nr [...] z dnia [...] października 2009 r. o uchyleniu decyzji w całości oraz odmowie przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)".
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:
W dniu 12 kwietnia 2007 r. I.L. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w L. wniosek m.in. o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Wniosek złożony został na urzędowym formularzu W-1/01, który w części VIII pkt 3) zawiera zobowiązanie wnioskodawcy do prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni nie mniejszej od tej, za którą otrzymał w pierwszym roku płatność z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, przez okres 5 lat od dnia otrzymania tej pomocy.
Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. rozpoznając wniosek z dnia [...] kwietnia 2007 r. przyznał I.L. płatność ONW w łącznej wysokości 1970,79 zł. W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny wskazał, iż zobowiązanie wnioskodawcy do prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności dotyczy powierzchni 11,19 ha.
Pismem z dnia 10 marca 2008 r. I.L. powiadomił, iż w dniu 9 lipca 2007 r. zbył gospodarstwo rolne na rzecz J. i M. P. Zobowiązał się przy tym do dobrowolnego zwrotu pobranych płatności. Do pisma dołączono akt notarialny Repetrorium A – [...] potwierdzający okoliczność zbycia nieruchomości rolnej objętej wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2007 r.
Odpowiadając na wezwanie organu administracyjnego do złożenia wyjaśnień w piśmie z dnia 19 czerwca 2009 r. I.L. wskazał, iż sprzedał gospodarstwo rolne, ponieważ nie mógł samodzielnie nadal prowadzić działalności rolniczej. Wyjaśnił, iż zawarł porozumienie ustne z kupującym J.P. na mocy którego, kupujący zobowiązał się do prowadzenia działalności rolniczej i wywiązywania się z podjętych przez sprzedającego zobowiązań względem ARiMR.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 roku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] marca 2008 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
Decyzją z dnia [...] października 2009 roku o nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. uchylił w całości ww. decyzję z dnia [...] marca 2008 r. oraz odmówił przyznania I.L. płatności ONW na rok 2007. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracyjny I instancji stwierdził, iż I.L. w dniu wydania decyzji nr [...] nie był właścicielem zadeklarowanych do uzyskania płatności działek ewidencyjnych, jak również nie prowadził na nich od dnia 9 lipca 2007 r. działalności rolniczej.
Na skutek odwołania złożonego przez I.L., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] utrzymał w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracyjny II instancji przytoczył treść przepisów prawa dotyczących warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)". Podkreślił przy tym, iż wnioskodawca składając przedmiotowy wniosek złożył zarazem oświadczenie, że znane są mu zasady przyznawania dopłat ONW.
W ocenie organu I.L. z dniem [...] lipca 2007 r. przestał spełniać warunki do uzyskania płatności ONW, gdyż przestał być faktycznym posiadaczem, a także użytkownikiem nieruchomości rolnych oznaczonych w ewidencji gruntów pod numerami 30, 57/1 oraz 7.
W dniu 10 grudnia 2009 r. I.L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu skargi I.L. podniósł, iż przyznane mu pierwotnie płatności były mu należne, gdyż w tym okresie prowadził działalność gospodarczą i był właścicielem gospodarstwa rolnego. Wskazał także, iż zgodnie z umową zawartą w akcie notarialnym dołączonym do akt sprawy, kupujący przedmiotową nieruchomość rolną zostali poinformowani o pobranych dopłatach i zobowiązali się przy tym do kontynuowania działalności rolniczej. Wyjaśnił, iż nie mógł prowadzić gospodarstwa rolnego ze względu na podeszły wiek, dlatego też zdecydował się sprzedać gospodarstwo rolne o czym poinformował organ administracyjny.
W odpowiedzi, na ww. skargę Dyrektor ARiMR podtrzymał w całości argumentację prezentowaną przez organy administracyjne orzekające w przedmiotowej sprawie oraz odniósł się do zarzutów skargi wskazując na ich bezzasadność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, aczkolwiek uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest częściowo błędne.
Organy obu instancji wyrażają pogląd, iż warunkiem przyznania płatności ONW jest posiadanie zadeklarowanych do tej płatności gruntów rolnych w dacie wydania decyzji. Stanowisko takie nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa.
Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448) mającym zastosowanie w sprawie niniejszej płatność ONW przyznaje się rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, z późn. zm.), zwanemu dalej "rolnikiem":
- 1) który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, str. 80, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 25, str. 391);
- 2) jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez tego rolnika działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia wymienionego we wprowadzeniu do wyliczenia, zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normami), określonymi w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, wynosi co najmniej 1 ha;
- 3) do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, wynoszącej nie więcej niż 300 ha;
- 4) jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym".
Z zacytowanego przepisu wyraźnie wynika, iż rolnik ubiegający się o płatność ONW w złożonym wniosku zobowiązuje się do prowadzenia działalności rolniczej. W ocenie WSA nie może budzić wątpliwości, że zobowiązanie to dotyczy całego roku, w którym wystąpiono o płatność (vide art. 14 tiret 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999: " Dodatki wyrównawcze są przyznawane na każdy hektar gruntów użytkowanych rolniczo przez rolników, którzy:
- – prowadzą działalność rolniczą na minimalnym areale, który zostanie określony,
- – podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarze o mniej korzystnych warunkach gospodarowania, przez przynajmniej pięć lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego.")
Dodatkowo kwestię tę przesądza przepis § 6 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r., który stanowi, iż jeżeli nastąpi przeniesienie posiadania wszystkich położonych na obszarach ONW działek rolnych lub ich części zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW na rzecz innego podmiotu, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność ONW przysługuje temu podmiotowi jeżeli przeniesienie posiadania miało miejsce nie później niż do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności ONW; nadto został złożony stosowny wniosek tego podmiotu do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności ONW.
Pomoc z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich jest przyznawana do określonych gruntów z zamiarem wywołania określonego celu, a osiągnięcie tego celu może zagwarantować jedynie osoba, która posiada przedmiotowe grunty. Dlatego też, aby nabyć prawo do płatności ONW należy być posiadaczem gruntów przez cały okres objęty płatnością.
Wobec tego, że I.L. sprzedał gospodarstwo rolne w dniu 9 lipca 2007 r., a więc przed końcem roku kalendarzowego, za który wystąpił o przyznanie płatności ONW, to płatności te nie powinny mu być przyznane. Ponieważ o sprzedaży poinformował ARiMR dopiero po wydaniu decyzji w tym przedmiocie, organ miał podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a w wyniku postępowania po wznowieniu - do wydania decyzji o odmowie przyznania płatności za rok 2007.
Nie można uwzględnić zarzutu skarżącego, iż ustnie umówił się z nabywcą, że płatności za rok 2007r. należą się jeszcze sprzedającemu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażano pogląd o administracyjnoprawnym, a nie cywilnym charakterze prawa do płatności. Prawo do dopłat jest przyznawane decyzją administracyjną organu administracji publicznej. Istotą takiego aktu jest jednostronne, władcze określenie praw i obowiązków zindywidualizowanego podmiotu, w konkretnej sytuacji faktycznej i na podstawie konkretnego stanu prawnego. Organ decyduje o przyznaniu określonych uprawnień konkretnemu podmiotowi i organ jest dysponentem tego rozstrzygnięcia. Uprawnienia i obowiązki wynikające ze stosunku publicznoprawnego nie mogą być, zatem, w odróżnieniu od uprawnień i obowiązków wynikających ze stosunków cywilnych, przeniesione na inny podmiot bez udziału organu. W realiach tej sprawy oznacza, że prawo do dopłat nie mogło być przedmiotem umowy między zbywcą a nabywcą gospodarstwa.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach przyznanego prawa pomocy orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a.