Uzasadnienie
Przedmiotem skargi z 11 kwietnia 2012 r. (data nadania) wniesionej przez O.L.U. S.P.Z.O.Z. w L., dalej "skarżący", jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] marca 2012 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] grudnia 2011 r. odmawiającą wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za październik [...] r.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:
O.L.U. S.P.Z.O.Z. w L. w dniu [...] listopada 2011 r. wystąpił do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z wnioskiem o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za październik [...] r.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych działając na podstawie art. 45 ust. 3a oraz art. art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm.) –dalej “ustawa o rehabilitacji", odmówił skarżącemu wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wnioskowany miesiąc.
Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie zarzucając naruszenie art. 7 i art. 88 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nienależyte wyjaśnienie wszelkich okoliczności faktycznych oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej oraz art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji poprzez niewłaściwe zastosowanie i wnosząc o zmianę lub uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia zaskarzonej decyzji.
W jego uzasadnieniu odnosząc się do kwestii odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania skarżący stwierdził, że dofinansowanie do wynagrodzenia w części finansowanej ze środków publicznych należy rozumieć jako dodatkową pomoc za zatrudnienie osób niepełnosprawnych, pochodzącą ze środków publicznych, do której podmiot ubiegający sie o dofinansowanie jest uprawniony na podstawie regulującego tę kwestię odrębnie stosunku publicznoprawnego.
Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON z [...] grudnia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, iż miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy o rehabilitacji.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych.
Zdaniem organu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma stwierdzenie, czy wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych.
Minister Pracy i Polityki Spoełcznej zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...], ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych posługuje się pojęciem "środki publiczne", nie definiując jednak tego terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, że pojęcie to należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.).
Organ wyjaśnił, że środkami publicznymi zgodnie z przywołanym artykułem są:
dochody publiczne;
środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA);
środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2; przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące:
ze sprzedaży papierów wartościowych, z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, z otrzymanych pożyczek i kredytów, z innych operacji finansowych;
przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł.
Minister wskazał, że zgodnie z ust. 2 ww. artykułu dochodami publicznymi są:
daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw;
inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych;
wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych;
dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności:
wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, odsetki od środków na rachunkach bankowych, odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych;
spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych;
odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych;
kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji;
dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b.
Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że strona skarżąca, zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, jest jednostką sektora finansów publicznych a z postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust.
1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z tego charakteru wynika szereg regulacji i obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Organ podkreślił również, że działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie O.L.U. S.P.Z.O.Z. w L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] marca 2012 r. zarzucając jej naruszenie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez niewłaściwe zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że Minister Pracy i Polityki Społecznej w zaskarżonej decyzji dokonał błędnej interpretacji powyższego przepisu i w sposób nieuzasadniony zastosował przepisy ustawy o finansach publicznych na gruncie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W opinii skarżącego brak jest podstaw prawnych do wywodzenia z faktu, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jest jednostką sektora finansów publicznych skutków w zakresie prawa do dofinansowania wynagrodzenia osób niepełnosprawnych na gruncie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Definicja środków publicznych sformułowana na gruncie i na potrzeby ustawy o finansach publicznych nie powinna być stosowana na gruncie ustawy o zatrudnieniu i rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, która należy do innej, nie pokrewnej dziedziny prawa.
Zdaniem skarżącego przez dofinansowanie do wynagrodzenia w części finansowanej ze środków publicznych należy rozumieć dodatkową pomoc na zatrudnienie osób niepełnosprawnych, pochodzącą ze środków publicznych, do której podmiot ubiegający się o dofinansowanie jest uprawniony na podstawie regulującego tę kwestię odrębnie stosunku publicznoprawnego.
Konkludując skarżący stwierdził, że tylko interpretacja przepisu art. 26b ust. 7, zgodnie z którą każdy podmiot zatrudniający osoby niepełnosprawne może ubiegać się o dofinansowanie wynagrodzeń tych osób w części, w jakiej nie zostały one już sfinansowane z przeznaczonych na ten cel środków publicznych, która nie wyklucza ubiegania się o dofinansowanie do zatrudnienia osób niepełnosprawnych w przypadku pozyskiwania środków na drodze cywilnoprawnej przez jednostki sektora finansów publicznych, stosowana dotychczas przez PFRON, daje się pogodzić z doktryną racjonalnego ustawodawcy, wykluczającego podwójne finansowanie ze środków publicznych, nie zaś dyskryminującego podmioty ubiegające się o dofinansowanie.
Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). W oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 j.t.) sądy stosują środki określone w ustawie.
Regulacje te określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.
Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie są one trafne a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem.
Art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zawiera jednoznaczny zapis, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. W ocenie Sądu, na gruncie art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (cytowany wyżej) nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżąca stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych.
Nie można też zgodzić się z argumentem strony, iż w przypadku braku definicji legalnej pojęcia "środki publiczne" w ustawie o rehabilitacji nie można stosować ich definicji zawartej w ustawie o finansach publicznych. Samodzielne Publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych (art. 9 pkt.10 ustawy o finansach publicznych) finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust.7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany.
Poza wpływem na rozstrzygnięcie Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu m. innymi w oparciu o wyjaśnienia zawarte w powoływanym przez organ piśmie Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...].
Sąd podkreśla, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
Odnosząc się do zarzutu stosowania ustawy o finansach publicznych wyjasnić należy, że ustawa o rehabilitacji posługuje się pojęciem “srodki publiczne" natomiast nie została wprowadzona w tej ustawie definicja tego terminu, co oznacza, jak zasadnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, że termin “środki publiczne" należy rozumieć w znaczeniu zdefiniowanym w art. 5 ustawy o finansach publicznych, co czyni zarzut stosowania, w przedmiotowej sprawie, ustawy o finansach publicznych bezzasadny.
Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż organy administracji publicznej orzekające w sprawie, działały na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.); podejmowały kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dokonały oceny w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art.7 k.p.a., 77 § 1 i 80 k.p.a.).
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.