Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor Oddziału) z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. (dalej: Kierownik Biura) z dnia [...] grudnia 2007 r., którą Kierownik Biura odmówił J. F. przyznania płatności do gruntów rolnych z tytułu jednolitej płatności obszarowej na 2007 r., ze względu na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną, a ustaloną powierzchnią kwalifikującą się do objęcia jednolitą płatnością obszarową.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:
W dniu [...] maja 2007 r. skarżący J. F. złożył w Powiatowym Biurze ARiMR w W. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2007 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. odmówił przyznania wnioskodawcy płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2007 rok z tytułu jednolitej płatności obszarowej. Decyzję uzasadnił różnicą między powierzchnią gruntu zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią ustaloną kwalifikującą się do objęcia jednolitą płatnością obszarową. Wskazał, że zgodnie z art.143 b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 jedynie obszar użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. jest objęty systemem jednolitej płatności obszarowej, niezależnie od tego czy była na nich prowadzona produkcja czy też nie. Powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności wynosiła 121,14 ha, a powierzchnia działek niespełniających warunków do przyznania płatności wynosiła 41 ha.
Po rozpoznaniu wniesionego przez stronę odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Na decyzję tę J.F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 września 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 978/08 uwzględnił skargę, uchylił zaskarżoną decyzję i skierował sprawę do ponownego rozpoznania, zobowiązując organ orzekający, między innymi do ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz dokonania rzetelnej analizy i oceny załączonych do odwołania dowodów.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARMiR w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a w uzasadnieniu wskazał, że różnica pomiędzy powierzchnią gruntu zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w toku kontroli wyniosła [...] ha, co stanowi 42,43%, wobec czego wnioskowana dopłata bezpośrednia nie należy się.
Od wyżej wymienionej decyzji skarżący ponownie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wydanej przez Kierownika Biura dnia [...] grudnia 2007 r. Wniósł także o uchylenie protokołu pokontrolnego z [...] września 2004 r. jako bezprzedmiotowego i zawierającego szereg wad prawnych oraz sporządzonego bez przeprowadzenia kontroli.
W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, iż skarżona decyzja obarczona jest wieloma wadami prawnymi: nie zawiera podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji i nie weryfikuje dowodów w sprawie, tj. poprawności przeprowadzenia kontroli w dniu [...] września 2004 r. (gdyż kontrola taka nie odbyła się, przeprowadzono jedynie pobieżne oględziny) oraz poprawności sporządzenia protokołu z kontroli (gdyż kontroli nie przeprowadzono, a protokół zawiera jedynie stwierdzenia hipotetyczne, nie potwierdzone w wyniku kontroli). Nadto, zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja została wydana:
- - bez przedstawienia dowodów w sprawie dotyczących nie utrzymania zgłoszonych gruntów do płatności obszarowych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. poprzez umyślne działanie rolnika,
- - z pominięciem obowiązujących przepisów, tj. art. 143b ust. 6 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 i art. 138 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004,
- - na podstawie nieaktualnych przepisów, tj. rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003.,
- - na podstawie protokołu z kontroli na miejscu z [...] września 2004 r. sporządzonego bez przeprowadzenia kontroli oraz dokonania pomiarów.
Skarżący podniósł również, iż wydając skarżoną decyzję Dyrektor Oddziału nie zastosował się do wyroku Sądu z 19 września 2008 r., nie zweryfikował bowiem poprawności przeprowadzenia kontroli z zapisami w protokole. Decyzję oparł jedynie o opinie osób nieuczestniczących bezpośrednio w kontroli. Nie uwzględnił również zapisów z protokołu z kontroli oraz załączników – fotografii oraz szkiców sytuacyjnych. W decyzji potwierdził jedynie, że grunty rolne gospodarstwa są obecnie utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w obszarze, jaki został zgłoszony do płatności obszarowych w 2007 i w 2004 roku. Na koniec skarżący zaznaczył, że jest rażącym naruszeniem prawa uwzględnienie kontroli z [...] września 2004 r. i protokołu z tej kontroli w podejmowaniu jakiejkolwiek decyzji – jest to działanie na szkodę rolnika. Nadto, podejmowanie decyzji na podstawie tak przeprowadzonej kontroli jest niezgodne z jakimikolwiek normami społecznymi.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i uznając zarzuty skargi za bezzasadne
Wyrokiem z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 917/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że nie znalazł podstaw do podważenia wyników kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2004 r.. Kontrola jednoznacznie ustaliła obszar gruntów rolnych kwalifikujących się do przyznania płatności, a zatem będących w posiadaniu wnioskodawcy oraz utrzymywanych przez niego w dobrej kulturze rolnej. Podczas kontroli wykluczono grunty, na których stwierdzono nieprawidłowości.
Zdaniem Sądu organ odwoławczy zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA z dnia 19 września 2008 r. przeanalizował całość sprawy raz jeszcze i nie dopatrzył się konieczności przeprowadzenia kolejnej kontroli terenowej, gdyż nie oddałaby ona stanu gruntów na dzień 30 czerwca 2003 r. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie narusza prawa, zaś organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny, w zgodzie z którym zasadnie zastosowały sankcję przewidzianą w art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004. W ocenie Sądu także wytyczne zawarte w wyroku z 19 września 2008 r. zostały w całości uwzględnione poprzez uzupełnienie materiału dowodowego i szczegółowe odniesienie się organu odwoławczego do zarzutów podniesionych w odwołaniu. W związku z powyższym brak było podstaw do uchylenia przedmiotowej decyzji.
J. F. złożył skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lutego 2011 r. wydanym w sprawie o syg.akt II GSK 199/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej w instancji ślad za organem uznał, że jedynie obszar użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., może być objęty systemem dopłat unijnych. Z ustaleń kontroli z dnia [...] września 2004 r. wynika, że spośród zadeklarowanych do przyznania płatności na obszarze 5 działek o powierzchni [...] ha niespełniony jest warunek dobrej kultury na dzień 30 czerwca 2003 r.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stanowisko Sądu I instancji, iż z przepisu art. 143b ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2003 wynika, że to beneficjent pomocy ze środków unijnych ponosi konsekwencje nieutrzymywania zgłoszonych we wniosku w 2007 roku działek w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. jest nieuzasadnione.
NSA wskazał, że Tytuł IV rozporządzenia nr 1782/2003 reguluje między innymi wprowadzenie systemów wsparcia dla nowych Państw Członkowskich zgodnie z określonym harmonogramem - art. 143a rozporządzenia - oraz system jednolitej płatności obszarowej – art. 143b rozporządzenia – dla tych Państw.
Przepis art. 143b ust. 2 stanowi, że jednolita płatność obszarowa jest wypłacana raz w roku, a obliczana jest poprzez podzielenie rocznej koperty finansowej ustalonej zgodnie z ust. 3 przez obszar użytków rolnych każdego z Państw Członkowskich ustalony zgodnie z ust.
4. Natomiast z art. 143b ust. 3 rozporządzenia wynikają zasady ustalania "rocznej koperty finansowej" dla każdego z nowych Państw Członkowskich jako sumy funduszy dostępnych na dany rok kalendarzowy, na który przyznaje się płatności bezpośrednie w danym Państwie Członkowskim. Następnie "roczną kopertę" dzieli się przez obszar użytków rolnych każdego z nowych państw ustalony zgodnie z ust. 4, czyli obszar użytków utrzymywanych w dobrej kulturze na dzień 30 czerwca 2003 r. Chodzi więc o obszar użytków rolnych Państwa Członkowskiego objętych systemem jednolitej płatności obszarowej.
Z powyższego wynika, że art. 143b ust. 4 i 5 rozporządzenia odnoszą się do Państwa Członkowskiego – w tym również Polski, a nie do indywidualnego beneficjenta pomocy. Przepis ten reguluje między innymi zasadę przekazywania nowym Państwom Członkowskim funduszy do celów przyznawania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, zasady stosowania systemu jednolitej płatności czy też roli Komisji w tym zakresie. Za takim rozumieniem cytowanego przepisu przemawia ust. 13 cyt. rozporządzenia który stanowi, że "nowe Państwa Członkowskie informują szczegółowo Komisję o środkach podjętych w celu wykonania niniejszego artykułu".
Poza tym NSA zwrócił uwagę, że przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U.Nr 35, poz.217 ze zm.) powołując się na art. 143b ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2003 mówi o jego "zdaniu drugim", wg którego "wykorzystywane użytki rolne oznaczają całkowity obszar obejmujący grunty orne, trwałe użytki zielone, trwałe plantacje, ogródki przydomowe, tak jak zostały ustalone przez Komisję dla jej celów statystycznych". Błędnie zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, że to przepis art. 7 ust. 1 cytowanej ustawy, powołując się na art. 143b ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2003 stanowi podstawę do przyjęcia, iż do przyznania płatności obszarowych w 2007 r. niezbędnym jest wykazanie dobrej kultury rolnej wnioskowanych działek na dzień 30 czerwca 2003 r.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu o przyznanie płatności obszarowych istotne znaczenie ma rzeczywisty areał gruntów rolnych objętych wnioskiem i utrzymywanie ich w stanie zgodnym z normami w danym roku, w którym beneficjent ubiega się o ich przyznanie. Te okoliczności mogą być wykazywane protokołem z czynności kontrolnych.
NSA wskazał, że w badanej sprawie mają zastosowanie regulacje unijne, a to: 1) rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administrowania i kontroli przewidzianego w rozporządzeniu Rady (WE) 1782/2003, rozporządzenie Rady nr 1782/2003 z 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenie (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L z 21 października 2003 r.).
Regulacje unijne mówiąc o warunkach przyznawania płatności obszarowych podkreślają, że beneficjent pomocy musi wykazać dobry stan upraw rolnych w roku, w którym ubiega się o przyznanie płatności. Powoływanie się natomiast na konieczność utrzymania dobrej kultury rolnej wnioskowanych gruntów na 30 czerwca 2003 r. nie znajduje oparcia w przepisach unijnych, pozostaje też w sprzeczności z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy, wg którego warunkiem przyznania płatności jest między innymi "utrzymywanie wszystkich gruntów zgodnie z normami", czyli że ma to być dobra kultura rolna w roku ubiegania się o przyznanie płatności obszarowych.
Wymagania jakie muszą spełniać grunty objęte wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych regulują przepisy krajowe i unijne, z których jednoznacznie wynika, że grunty muszą być w dobrej kulturze rolnej w roku, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności.
Skoro powoływany przepis art. 143b ust. 4 cytowanego rozporządzenia adresowany jest do Państwa Członkowskiego, a z przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej wynika, że rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie, stanowisko Sądu I instancji polegające na przyjęciu, że ustalenia protokołu co do stanu użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na 30 czerwca 2003 r. mogą być podstawą decyzji o odmowie przyznania płatności obszarowych na rok 2007 jest nieuzasadnione.
Protokół sporządzony na potrzeby związane z rozpoznaniem wniosku o przyznanie płatności obszarowych winien wskazywać dobrą kulturę rolną gruntów objętych wnioskiem w danym roku, w którym beneficjent ubiega się o przyznanie płatności.
Ustalenie czy wnioskowane działki utrzymywane były w dobrej kulturze rolnej w 2007 r. czyli w roku, w którym skarżący ubiegał się o przyznanie płatności obszarowych uzależnione jest do wyczerpującego zebrania i rozpoznania całego materiału dowodowego, w tym również ustaleń kontroli ujętych w protokole kontroli.
Faktyczny brak protokołu kontroli potwierdzającego stan gruntów rolnych w 2007 roku objętych wnioskiem skarżącego o przyznanie płatności obszarowych powoduje, że zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia ustaleń stanu faktycznego.
NSA wskazał, że Sąd prowadząc ponownie postępowanie zbada czy wniosek J. F. o przyznanie płatności obszarowych na 2007 rok obejmował grunty rolne, które spełniają wymogi do ich przyznania, wynikające z przepisów krajowych i wspólnotowych, uwzględniając również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę związany jest zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjne z dnia 8 lutego 2011 r., przedstawioną wyżej wykładnią przepisów art.143 b rozporządzenia 1782/2003 oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej w brzmieniu obowiązującym do 15 marca 2008 r. (obecnie ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którą dla jednolitych płatności obszarowych na rok 2007 istotne znaczenie ma utrzymywanie gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej tylko w 2007 r., nie zaś w dniu 30 czerwca 2003 r.
Z przedstawionego wyżej przebiegu postępowań w sprawie oceny wniosku skarżącego o przyznanie jednolitej płatności obszarowej do gruntów rolnych za 2007 r. wynika, że przyczyną odmowy wnioskowanego dofinansowania był fakt ustalenia przez organy orzekające, że część zgłoszonych do dopłat terenów nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r.
W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego, tj. przepisu art.7 ust.1 ustawy i art. 143 b rozporządzenia 1782/2003, które miało wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając sprawę w wyniku uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR ustali, czy objęte wnioskiem skarżącego z 2007 r. grunty rolne spełniają wymogi do przyznania wnioskowanej płatności wynikające z przepisu art.7 ust.1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej w brzmieniu obowiązującym dla wniosków złożonych w 2007 r. (Dz.U.Nr 35, poz.217), tzn. czy były to użytki rolne utrzymywane zgodnie z normami w 2007 roku.
Sąd nie odnosi się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących kontroli przeprowadzonej przez ARiMR w 2004 r., ponieważ wobec przedstawionej wyżej wykładni przepisów art.7 ust.1 ustawy i zakresu stosowania przepisów art.143b rozporządzenia 1782/2003 wyniki kontroli z 2004 r. nie będą miały wpływu na orzeczenie w przedmiocie przyznania płatności za 2007 r.
Odnosząc się do zarzutu nie podpisania decyzji, Sąd stwierdza, że znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy egzemplarz zaskarżonej decyzji jest podpisany przez Dyrektora Oddziału Regionalnego T.W.
W związku z powyższym, uznając, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu który miał istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.