Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję własną w sprawie zwrotu do budżetu państwa części dotacji celowej.
Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:
Gmina Miejska K. (zwana dalej: "skarżącą") zawarła w dniu [...] grudnia 2010 r. z Ministrem Sportu i Turystyki umowę nr [...] na dofinansowanie inwestycji o nazwie "Budowa kompleksu boisk sportowych w ramach programu "Moje Boisko - Orlik 2012"" w wysokości 500.000 zł.
W dniu 7 marca 2011 r. wpłynęła do Ministerstwa Sportu i Turystyki informacja skarżącej o końcowym rozliczeniu dofinansowania inwestycji, zaś w dniu 25 marca 2011 r. uzupełnienie dotyczące potwierdzenia wydatkowania środków z przyznanej dotacji.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. o numerze [...] Minister Sportu i Turystyki określił skarżącej przypadającą do zwrotu kwotę w wysokości 371.650,07 zł z tytułu niewykorzystania w terminie części dotacji celowej, udzielonej zgodnie z umową z dnia [...] grudnia 2010 r. Decyzja zobowiązywała także skarżącą do zwrotu określonej kwoty wraz z odsetkami naliczanymi jak dla zaległości podatkowych oraz kosztami wezwania do zapłaty.
W uzasadnieniu wskazano, iż z przedstawionych przez skarżącą dokumentów oraz potwierdzeń przelewów bankowych wynika, że płatności niektórych faktur współfinansowanych ze środków budżetu państwa nastąpiły po upływie roku budżetowego, w którym beneficjent powinien ich dokonać, aby wykorzystać w ten sposób udzieloną dotację. Z przyznanej dotacji w wysokości 500.000 zł, skarżąca wykorzystała w roku 2010 jedynie jej część w kwocie 128.349,93 zł (zapłata wykonawcy). Płatności pozostałych faktur – w wysokości 371.650,07 zł – nastąpiły w 2011 r., a więc po upływie roku budżetowego, na który przyznana została dotacja celowa ze środków budżetu państwa. Powyższe czynności zostały potwierdzone dowodowo przez potwierdzenia zapłaty za faktury współfinansowane przez Ministerstwo Sportu i Turystyki, załączone do przedstawionego przez skarżącą rozliczenia końcowego dotacji.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. o numerze [...] Minister Sportu i Turystyki, po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z [...] grudnia 2013 r.
Organ podniósł w pierwszej kolejności, iż podstawa prawna decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r., a mianowicie art. 169 ust. 6 w związku z art. 168 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), zwanej dalej: "u.f.p.", została powołana zasadnie. Zauważył, iż przepisy prawa dotyczące żądania zwrotu wydatkowanej po terminie dotacji, jak również konkretyzacje tych przepisów w postaci poszczególnych zapisów umowy, jaka została zawarta z beneficjentem dotacji, należy wiązać z tzw. zasadą roczności budżetu, wyrażoną w art. 109 u.f.p. Minister zaznaczył, iż co prawda od tej zasady istnieją wyjątki, dotyczą one jednak szczególnych sytuacji o których mowa w art. 181 u.f.p. Jego zadaniem, należy przyjąć, iż wolą ustawodawcy, który przewidział wskazany tryb, jest aby możliwość przeniesienia uzyskanych środków była realizowana tylko w takiej formie (o której mowa w art. 181 u.f.p.). Tym samym wszystkie wydatki przewidziane w ustawie budżetowej, a niezrealizowane w roku budżetowym i niewskazane w stosownym rozporządzeniu Rady Ministrów, wygasają z końcem roku budżetowego.
Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazujących na osiągnięcie celu inwestycji, brak wolnych środków w budżecie skarżącej czy jej plany inwestycyjne, organ stwierdził, iż argumenty te nie mogły być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy ze względu na bezwarunkowy charakter powołanych przepisów u.f.p.
W konsekwencji Minister Sportu i Turystyki uznał, iż skoro umowa o udzielenie dofinansowania z dnia [...] grudnia 2010 r. określała dokonywanie rozliczeń w przewidzianym terminie, tj. do dnia 31 grudnia 2010 r., to niewykorzystana w tym terminie kwota winna zostać zwrócona.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] lutego 2013 r. i poprzedzającej ją decyzji jako naruszajacych prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Decyzjom zarzuciła:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a." poprzez zaniechanie wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia dowodów, w szczególności zaś okoliczności udzielenia skarżącej dotacji – dofinansowania budowy obiektu sportowego w ramach programu "Moje Boisko Orlik 2012" oraz faktów związanych z efektami osiągniętymi przez skarżącą skutkiem wybudowania boiska ORLIK, co miało istotny wpływ na podjęcie decyzji w sprawie w tym znaczeniu, że spowodowało zaniechanie przez organ rozważenia możliwości podjęcia działań w oparciu o przepis art. 181 ust. 9 u.f.p.;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 181 ust. 9 u.f.p. poprzez nie tylko niezastosowanie tego przepisu, ale również nierozważenie w toku ponownego rozpatrywania sprawy, czy istniały przesłanki do uczynienia tego, co w efekcie pozwoliłoby na uwzględnienie wniosku skarżącej o odstąpienie od żądania zwrotu niewykorzystanej części dotacji.
W uzasadnieniu wskazano, iż Minister rozpatrując sprawę ponownie na skutek złożonego środka odwoławczego uznał, że argumantacja skarżacej, która legła u podstaw rozpatrywanego wniosku nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy.
Skarżąca ponownie wskazała, iż w sprawie znaczenie mają następujące kwestie:
- a) cel inwestycji został osiągnięty, bowiem boisko ORLIK zostało przekazane w trwały zarząd na rzecz Zespołu Szkół, z obiektu tego niemal przez cały rok korzystają dzieci i młodzież, zaś w 2012 roku odbyło się tam wiele imprez sportowych;
- b) skarżąca nie ma zbyt dużych możliwości zapewnienia dzieciom i młodzieży zdrowego trybu życia, gdyż jej budżet wynosił na 2012 po stronie dochodów 51.958.634 zł i 50.811.732 zł po stronie wydatków (nadwyżka była przeznaczona na spłatę kredytów i zobowiązań z lat ubiegłych), dodatkowo wpływy budżetowe stale maleją, dlatego też w znacznym zakresie ogranicza się wydatki m.in. na finansowanie sportu dzieci i młodzieży;
- c) skarżąca nie ma w budżecie wolnych środków z których mogłaby wykonać decyzję o zwrocie środków do budżetu państwa, przez co w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja pozostanie w mocy, plany rozbudowy infrastruktury sportowej w K. i wspierania sportu wśród dzieci i młodzieży – upadną.
Dodatkowo zwrócono uwagę na to, że organ “przemilczał" okoliczności, w których zawarta została umowa na dofinansowanie. W ocenie skarżącej, organ ponosi współodpowiedzialność za zaistniałą sytuację w tym znaczeniu, że skutkiem jego działań umowa o dofinansowanie została podpisana praktycznie pod koniec roku budżetowego. Podniesiono przy tym, iż okoliczność ta stanowi uzasadnienie dla dokonania przesunięć w budżecie, w oparciu o przepis art. 181 ust. 9 u.f.p.
W odpowiedzi na skargę Minister Sportu i Turystyki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
- 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu skarga analizowana w świetle powyższych regulacji prawnych nie zasługuje na uwzględnienie.
Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie jest sporny.
W dniu [...] grudnia 2010 r. skarżąca zawarła z Ministrem Sportu i Turystyki umowę Nr [...] na dofinansowanie inwestycji ze środków budżetowych. Zgodnie z § 7 ust. 1 tej umowy, beneficjent zobowiązał się wykorzystać przyznane środki finansowe poprzez niezwłoczną zapłatę wykonawcy realizującemu inwestycję, nie później niż do dnia 31 grudnia 2010 r. W ustępie 2 § 7 postanowiono z kolei, iż w przypadku niewykorzystania środków w terminie określonym w ust. 1, beneficjent dokona ich zwrotu do dnia 31 stycznia następnego roku na rachunek bankowy Ministerstwa Sportu i Turystyki.
Wykonując powyższą umowę, w dniu 22 grudnia 2010 r. Departament Infrastruktury Sportowej Ministerstwa Sportu i Turystyki dokonał zlecenia realizacji płatności z tytułu dofinansowania zadania inwestycyjnego w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r., w wysokości transzy do przekazania – 500.000,00 zł.
Na podstawie informacji o sposobie rozliczenia dofinansowania oraz dokumentów przedłożonych przez skarżącą, w tym potwierdzeń przelewów bankowych, ustalono, iż skarżąca zrealizowała część płatności związanych z inwestycją w roku 2010 (w terminie wykorzystano część dotacji w wysokości 128.349,93 zł), natomiast pozostała część dotacji w wysokości 371.650,07 zł nie została wykorzystała do końca roku budżetowego.
Stosownie do treści art. 168 ust. 1 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu państwa w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego lub w terminie określonym w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 181 ust. 3 podlegają zwrotowi do budżetu państwa odpowiednio do dnia 31 stycznia następnego roku albo w terminie 21 dni od dnia określonego w tym rozporządzeniu, z zastrzeżeniem art. 151 ust. 2 pkt 6. Od kwot dotacji zwróconych po terminie określonym w ust. 1 nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin zwrotu dotacji (art. 168 ust. 3 u.f.p.). W przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie o którym mowa w art. 168 ust. 1 organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki (art. 169 ust. 6 u.f.p.).
Zgodnie natomiast z art. 168 ust. 4 u.f.p., wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji.
Skoro zatem, w niniejszej sprawie zapłata za zadania realizowane w ramach inwestycji, na którą przewidziane było dofinansowanie, nastąpiła w styczniu 2011 r., to przyjąć należy, iż dotacja nie została wykorzystana do końca roku budżetowego. Powoduje to w konsekwencji, iż w części niewykorzystanej do końca 2010 roku dotacja podlega zwrotowi do budżetu państwa, stosownie do art. 168 ust. 1 u.f.p. Słusznie zatem Minister Sportu i Turystyki, opierając się na art. 169 ust. 6 u.f.p., określił w decyzji kwotę dotacji przypadającej do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.
Za chybiony uznać należało zarzut naruszenia art. 77 k.p.a., bowiem Minister Sportu i Turystyki prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, ustalił stan faktyczny i dokonał jego oceny z perspektywy mających zastosowanie przepisów prawa materialnego, przy czym ocena ta nie nosi znamion dowolności. W ocenie Sądu, decyzje w niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi, wydane zostały na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego, który uzasadnia oceny i rozstrzygnięcia orzekającego organu. Decyzje zostały skonstruowane zgodnie z regułami wynikającymi z k.p.a., zawierają podstawę prawną, rozstrzygnięcie, jak również uzasadnienie faktyczne i prawne.
Natomiast wskazywane przez skarżącą okoliczności podpisania umowy o dofinansowane inwestycji ze środków budżetowych nie mogą podważać prawidłowego zastosowania przez organ powyżej wskazanych przepisów u.f.p., w świetle których organ nie mógł odstąpić od dochodzenia zwrotu środków pochodzących z dofinansowania, nie wykorzystanych do końca 2010 r.
Nietrafnie skarżąca powołuje się na regulację art. 181 ust. 9 u.f.p., zgodnie z którą, Minister Finansów może, na wniosek dysponenta części budżetowej, wyrazić zgodę na regulowanie zobowiązań wymagalnych według stanu na dzień 31 grudnia roku ubiegłego w ciężar planu wydatków tego roku w terminie do 9 dni roboczych roku następnego. Powołany przez skarżącą przepis nie wprowadza po stronie dysponenta części budżetowej (Ministra Sportu i Turystyki) obowiązku wystąpienia ze stosownym wnioskiem do Ministra Finansów zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżąca (beneficjent pomocy) zobowiązała się w umowie o dofinansowanie do wykorzystania środków finansowych nie później niż do dnia 31 grudnia 2010 r. oraz miała świadomość - przed podpisaniem umowy o dofinansowanie - o powinności w powyższym zakresie, co potwierdza chociażby pismo Ministra Sportu i Turystyki z 21 czerwca 2010 r., nr DIS/13119/MŻ/10, informujące m. in., że środki budżetowe powinny być wydatkowane do 31 grudnia 2010 r. i nie mogą być ujęte w wykazie wydatków, które nie wygasły z upływem roku budżetowego.
Reasumując należy stwierdzić, że zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju, które mogłyby mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego. Sąd nie stwierdził też naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ani okoliczności powodujących stwierdzenie nieważności objętych kontrolą aktów.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna i na zasadzie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.