Uzasadnienie
Przedmiotem skargi H. M. (dalej jako: "skarżący" lub "strona") jest rozstrzygnięcie Komisji Odwoławczej w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: "Komisja Odwoławcza", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), z [...] marca 2019 r. nr [...] stwierdzające, że odwołanie od oceny formalnej wniosku z [...] grudnia 2018 r. dokonanej przez ZUS nie podlega rozpatrzeniu.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.
Na podstawie art. 37a i nast. ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1376 ze zm., dalej jako: "ustawa wypadkowa"), Zarządzeniem nr [...] Prezesa ZUS z dnia [...] lipca 2018 r. w sprawie przeprowadzenia konkursu na projekty dotyczące utrzymania zdolności do pracy przez cały okres aktywności zawodowej realizowane w 2019 r. ogłoszono Konkurs Nr [...] na ww. projekty oraz ustalono i wprowadzono Regulamin Konkursu Nr [...] (dalej jako: "Regulamin konkursu").
[...] sierpnia 2018 r. do ZUS wpłynął wniosek o dofinansowanie projektu dotyczącego ww. konkursu przygotowany przez [...] s.c., w imieniu której działali H. M. i M. M.. Wniosek dotyczył zakupu wózka widłowego.
Pismem z 19 grudnia 2018 r. strona została poinformowana, iż złożony wniosek nie podlega rozpatrzeniu na podstawie § 4 ust. 1 pkt 1 Regulaminu konkursu. Wskazano, że powodem nierozpatrzenia wniosku jest zaleganie wnioskodawcy w opłacaniu składek ZUS. Jednocześnie poinformowano, że na podstawie § 12 Regulaminu konkursu istnieje możliwość wniesienia odwołania do ZUS w terminie 14 dni od dnia udostępnienia Listy rankingowej w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie www.zus.pl.
Pismem z [...] stycznia 2019 r. pełnomocnik strony złożył odwołanie do Komisji Odwoławczej.
Komisja Odwoławcza pismem z [...] marca 2019 r. poinformowała stronę o pozostawieniu odwołania bez rozpatrzenia z uwagi na fakt, że zostało ono złożone po terminie. Wyjaśniono, że Lista rankingowa została udostępniona na stronie internetowej ZUS 19 grudnia 2018 r., co oznacza, że wnioskodawcy mogli wnosić odwołania do [...] stycznia 2019 r. Dodano, że zgodnie z adnotacjami zawartymi na kopercie, odwołanie złożone przez pełnomocnika strony zostało nadane [...] stycznia 2019 r., a wpłynęło do ZUS 21 [...] stycznia 2019 r. Z tego powodu Komisja Odwoławcza pozostawiła odwołanie bez rozpatrzenia jako wniesione po terminie.
8 i 9 kwietnia 2019 r. do ZUS wpłynęły pisma pełnomocnika strony, będące skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik zarzucił organowi naruszenie art. 7, 8, 9, 10, 11, 15 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), poprzez niepodjęcie stosowanych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nieprawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, co miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszona została zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji, zasada prawdy obiektywnej oraz zasada informowania stron i umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzez brak pouczenia strony o przysługujących jej środkach zaskarżenia, a także uniemożliwił stronie wniesienie przysługującego jej środka odwoławczego, a tym samym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania.
W odpowiedzi na skargę Komisja Odwoławcza wniosła o jej odrzucenie lub ewentualnie o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżone postanowienie i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia.
W przedmiotowej sprawie przedmiotem zaskarżenia było rozstrzygnięcie Komisji Odwoławczej stwierdzające, że odwołanie od oceny formalnej wniosku nie podlega rozpatrzeniu.
Wyjaśnić na wstępie należy, że powyższe rozstrzygnięcie nie należy do kategorii spraw administracyjnych o których mowa w § 2 pkt od 1 do 3 i od 4a do 9 oraz § 2a art. 3 p.p.s.a.
Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że za rozstrzygnięcia opisane w cytowanym przepisie uważa się akty i czynności, które spełniają następujące warunki:
- 1) akt lub czynność nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniach jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.,
- 2) akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie, ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (por. wyrok NSA z 4 lutego 1998 r., II SA 1367/97, ONSA 1998, nr 4, poz. 139),
- 3) akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu;
- 4) akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny, a więc skarga może dotyczyć aktów i czynności tych państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych, które są uprawnione do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie pojęcia "działalność administracji publicznej";
- 5) akt lub czynność muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa co oznacza, że dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa.
Analizując powyższe kryteria Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona czynność polegająca na odmowie rozpatrzenia odwołania strony spełnia ww. kryteria "innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej".
Niewątpliwie bowiem rozstrzygnięcie Komisji Odwoławczej było działaniem władczym podjętym przez organ administracji, rozstrzygającym o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługują określone uprawnienia (możliwość wniesienia odwołania od oceny wniosku o dofinansowanie), wynikające z przepisu prawa (§ 12 ust. 2 i 3 Regulaminu konkursu wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 37c ust. 1 ustawy wypadkowej).
Wspomnieć również wypada, że w § 12 ust. 6 Regulaminu konkursu wprost wskazano, że na rozstrzygnięcie odwołania przez ZUS przysługuje Wnioskodawcy skarga do sądu administracyjnego. W konsekwencji uznać zatem należało, że skarga w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.
Zaskarżonym rozstrzygnięciem Komisja Odwoławcza pozostawiła bez rozpatrzenia odwołanie strony wniesione w ramach procedury organizowanego przez ZUS konkursu na projekty dotyczące utrzymania zdolności do pracy przez cały okres aktywności zawodowej realizowane w 2019 r. (konkurs Nr [...]). Organ odwoławczy, powołując się na treść postanowień Regulaminu konkursu, stwierdził, że odwołanie strony zostało wniesione po terminie określonym w § 12 ust. 2 Regulaminu konkursu, co na podstawie § 12 ust. 3 tegoż regulaminu skutkować musiało pozostawieniem odwołania bez rozpatrzenia.
Strona nie zgadza się z rozstrzygnięciem Komisji Odwoławczej zarzucając organowi odwoławczemu pozbawienie jej możliwości czynnego udziału w postępowaniu o udzieleniu pomocy oraz merytorycznego rozpatrzenia przysługującego jej środka odwoławczego, co w ocenie strony świadczy o naruszeniu w przedmiotowej sprawie zasady dwuinstancyjności.
Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z § 12 ust. 2 Regulaminu konkursu wnioskodawca może wnieść odwołanie do ZUS, w formie pisemnej, w terminie 14 dni od dnia udostępnienia listy rankingowej na stronie podmiotowej ZUS, www.zus.pl, w Biuletynie Informacji Publicznej na adres:
Zakład Ubezpieczeń Społecznych ul. [...][...] [...] W. z zastrzeżeniem, że odwołanie powinno być podpisane przez osoby uprawnione do reprezentacji Wnioskodawcy.
Zgodnie zaś z ust. 3 tegoż przepisu odwołanie wniesione po upływie terminu, określonego w ust. 2, Komisja Odwoławcza pozostawia bez rozpatrzenia.
Podkreślenia wymaga, że strona nie kwestionuje ustalonego przez organ II instancji stanu faktycznego sprawy, w tym istotnych z punktu widzenia przedmiotowej sprawy okoliczności związanych z terminem udostępnienia listy rankingowej, czy też datą nadania wniesionego przez stronę odwołania. Zarzuca zaś organowi naruszenie wskazanych w treści skargi przepisów k.p.a.
Należy zatem w tym miejscu wyjaśnić, że zgodnie z art. 37g ustawy wypadkowej do rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie oraz do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60 i 730). Podobnie z treści § 12 ust. 9 Regulaminu konkursu wynika, iż do rozpatrzenia Wniosku oraz do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650).
Powyższe oznacza, że przedmiotowe postępowanie nie było tradycyjnym postępowaniem administracyjnym z użyciem postanowień kodeksu postępowania administracyjnego, w tym m.in. powołanych przez stronę w treści skargi (art. 7, 8, 9, 10, 11, 15 i 77 § 1 k.p.a.). Tym samym stwierdzić należało, że organ nie mógł naruszyć przepisów do których stosowania nie był zobowiązany.
Istotnym z punktu widzenia przedmiotowej sprawy jest również fakt, że w sprawie nie miały zastosowania także inne przepisy k.p.a., w tym dotyczące sposobu obliczania terminów (art. 57-60 k.p.a.). Strona przystępując do konkursu obowiązana była natomiast stosować się do treści dokumentacji konkursowej. Zauważyć wypada, że Regulamin konkursu zawiera w swej treści szczególne rozwiązanie w zakresie określenia dochowania terminu złożenia wniosku. Zgodnie z § 7 ust. 6 Regulaminu konkursu: Przy weryfikacji dochowania terminu złożenia Wniosku decydująca jest:
- 1) w przypadku złożenia w Placówce ZUS – data złożenia;
- 2) w przypadku przesłania, o którym mowa w ust. 5 – data wpływu do Placówki ZUS.
Regulamin nie zawiera natomiast żadnych postanowień dotyczących oceny dochowania terminu na wniesienie odwołania, jak też sposobu jego obliczenia. Niemniej jednak w zakresie nieunormowanym Regulamin konkursu odsyła w treści § 15 ust. 1 do przepisów ustawy systemowej (ust. 1), ustawy wypadkowej (ust.
- 2) i ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 i 1104, dalej jako: "k.c.") (ust. 3).
W tej sytuacji, biorąc również pod uwagę wyłączenia stosowania w procedurze konkursowej postanowień k.p.a., kwestię zachowania terminu do wniesienia odwołania ocenić należało na podstawie stosowanych odpowiednio postanowień Tytułu V Kodeksu cywilnego (art. 110 i nast. k.c.).
Zgodnie z art. 111 § 1 k.c. termin oznaczony w dniach kończy się z upływem ostatniego dnia. Z treści § 2 ww. przepisu wynika zaś, że jeżeli początkiem terminu oznaczonego w dniach jest pewne zdarzenie, nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło.
Z prawidłowo ustalonego przez organ odwoławczy i niekwestionowanego przez skarżącego stanu faktycznego sprawy wynika, iż listę rankingową dot. przedmiotowego konkursu udostępniono na stronie internetowej ZUS 19 grudnia 2018 r. Tym samym 14-dniowy termin na wniesienie odwołania, o którym mowa w § 12 ust. 2 Regulaminu konkursu, obliczony zgodnie z postanowieniami ww. art. 11 § 1 i 2 k.c. mijał z dniem 2 stycznia 2019 r. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy (k.
- 63) koperty, w której strona nadała do organu odwołanie, wynika, że ww. przesyłka została nadana w dniu 16 stycznia 2019 r., a zatem 14 dni po upływie terminu na jego wniesienie.
Strona przystępując do konkursu znała jego zasady, w tym konsekwencje złożenia odwołania po terminie. Co istotne, zasady konkursu były jednakowe dla wszystkich wnioskodawców, którzy również zobowiązani byli do składania środków zaskarżenia w terminie przewidzianym Regulaminem konkursu.
W tej sytuacji, w ocenie Sądu, zarzuty strony uznać należało za niezasadne. Jak wskazano wyżej zarówno do rozpatrzenia wniosku jak i procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów k.p.a. Komisji Odwoławczej nie sposób natomiast zarzucić tego, iż konkurs przeprowadzony został z naruszeniem postanowień Regulaminu konkursu, czy też przepisów prawa mających zastosowanie w zakresie nieuregulowanym przez postanowienia procedury konkursowej, tj. ustawy systemowej, wypadkowej, oraz Kodeksu cywilnego.
Komisja Odwoławcza po analizie akt administracyjnych sprawy, prawidłowo wskazując ostateczny termin na wniesienie odwołania w dniu 2 stycznia 2019 r. słusznie uznała, że odwołanie nadane przez stronę w placówce pocztowej w dniu 16 stycznia 2019 r. zostało wniesione po terminie wynikającym z § 12 ust. 2 Regulaminu konkursu.
Podsumowując, w ocenie Sądu, zarzuty skarżącego uznać należało za nieuzasadnione, a jednocześnie Sąd nie stwierdził żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.
Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.