Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie Banku Gospodarstwa Krajowego (dalej: organ, BGK lub Instytucja Pośrednicząca – IP) z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu I. sp. z o.o. w R. (dalej: spółka, skarżąca, strona, wnioskodawca) pn. [...].
Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym.
Skarżąca w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020, Oś Priorytetowa III: Wsparcie innowacji w przedsiębiorstwach, Działanie 3.2: Wsparcie rozliczeń wyników prac B+R, Poddziałanie 3.2.2.: Kredyt na innowacje technologiczne wystąpiła z wnioskiem o dofinansowanie projektu pn. [...].
Zawiadomieniem z [...] września 2017 r. organ poinformował stronę, iż po dokonaniu oceny formalnej i merytorycznej wniosku uznano, że projekt spełnia kryteria wyboru projektów, jednak uzyskane 13,5 pkt nie pozwala na jego dofinansowanie.
W proteście od powyższej oceny wnioskodawca podniósł zarzuty odnośnie kryterium nr 3: "Nowość i potencjał rynkowy końcowego rezultatu projektu (towaru, procesu, usługi)".
Zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia [...] listopada 2017 r. BGK uznał, że protest jest niezasadny. W oparciu o opinię nowego eksperta zewnętrznego, który wcześniej nie brał udziału w ocenie wniosku oraz po przeanalizowaniu wniosku i zarzutów przedstawionych w proteście, Instytucja Pośrednicząca uznała, że wniosek o dofinansowanie spełnia kryteria obligatoryjne, jednakże nie uzyskał minimalnej liczby punktów warunkującej rekomendację do dofinansowania. W ocenie IP wniosek nie spełnia podkryterium 3.1.C b: "Czy zaproponowany rezultat projektu nie stanowi powielania już istniejących rozwiązań?" oraz podkryterium 3.1.C c: "Czy potencjalny obszar oddziaływania rezultatu projektu ma zasiąg międzynarodowy (tj. czy przedstawiono realne szanse zaistnienia rezultatu na rynku międzynarodowym)?". Wskazano, że z opinii eksperta zewnętrznego wynika że zaproponowany rezultat projektu stanowi powielenie już istniejących rozwiązań, a wnioskodawca nie dowiódł w dostateczny sposób, że są realne szanse zaistnienia rezultatu projektu na rynku międzynarodowym.
Za niespełnione BKG uznał również podkryterium 3.1.C d: "Czy rezultat projektu ma charakter uniwersalny, tj. czy posiada cechy, które umożliwiają jego adaptację do nowych celów, nieopisanych w projekcie (tj. czy specyfika danego rezultatu projektu nie wymusza jego stosowania w ścisłym, ograniczonym zakresie opisanym w projekcie)?". Instytucja Pośrednicząca podtrzymała pozytywną ocenę podkryterium 3.1.A: "Planowany do wytwarzania w wyniku realizacji projektu towar/proces/usługa jest nowy lub znacząco ulepszony w odniesieniu do dotychczas wytwarzanych w RP i jest wynikiem wdrożenia przedstawionej w projekcie technologii" oraz negatywną ocenę podkryterium 3.1.B: "Planowany do wytwarzania towar/proces/usługa może być określony jako produkt przełomowy z punktu widzenia danej branży (np. posiadający potencjał wpływający na dalszy jej rozwój)".
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, zaś naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Zdaniem skarżącej ocena protestu została dokonana z naruszenia zasad (sposobu) przeprowadzania wyboru projektów, tj. zasady przejrzystości i rzetelności, co z kolei spowodowało ostatecznie odmowę przyznania premii technologicznej pomimo spełnienia przez projekt kryteriów wyboru projektu.
Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 2124/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 460 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa) oddalił skargę wskazując, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
W uzasadnieniu wskazano, że dokonana przez IP ocena wniosku w zakresie Kryterium nr 3 została przeprowadzona we właściwy sposób gdyż BGK oparł się na opinii ekspertów, w tym wobec istniejących wątpliwości - na opinii nowego eksperta zewnętrznego. Opinii tej nie sposób kwestionować, gdyż ekspert posiadał wiedzę specjalistyczną, był obiektywny i bezstronny, na co wskazuje przyznana punktacja oraz jej uzasadnienie zawarte w Karcie Oceny Merytorycznej. Zdaniem Sądu, w ramach oceny tego kryterium organ odniósł się do wszystkich kwestionowanych podkryteriów i wskazał konkretne przyczyny, które spowodowały uznanie podkryteriów: 3.1.C b, 3.1.C c i 3.1.C d. za niespełnione, tj. stwierdzenie, że rezultat projektu stanowi powielenie już istniejących rozwiązań, brak wykazania w sposób rzetelny i przekonywujący międzynarodowego zasięgu rezultatu technologii oraz brak charakteru uniwersalnego produktu.
Sąd nie zgodził się również z zarzutem naruszenia § 2 ust. 3 ppkt 3 Regulaminu konkursu. Za nieuzasadnione uznano również pozostałe zarzuty skargi w zakresie terminowości rozpoznania protestu i poinformowania strony o wyniku rozstrzygnięcia.
Od powyższego wyroku spółka wniosła skargę kasacyjną.
W dniu [...] kwietnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Za uzasadniony uznano podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 64 i art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a, art. 58 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 43 ust. 1 oraz art. 37 ust. 1 i 5 ustawy wdrożeniowej, poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, ograniczenie uzasadnienia wyroku do powtórzenia opinii ekspertów zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu, a w konsekwencji wadliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia protestu oraz bezzasadne oddalenie skargi. Podkreślono, że uzasadnienie orzeczenia nie może sprowadzać się do rekapitulacji przebiegu postępowania i powielenia lapidarnego stanowiska organu zaś dokonując kontroli legalności sąd nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych przez organ, zwłaszcza jeżeli jest ono kwestionowane przez stronę postępowania.
Wskazano, iż Sąd I instancji nie spełnił wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogów, gdyż nie jest wystarczające ograniczenie się jedynie do przytoczenia tego co ustalił organ i powtórzenia jego argumentacji. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku przytacza in extenso treść obowiązującej regulacji prawnej i powtarza konkluzję prawną organu o zasadności nieprzyznania punktów w ramach podkryteriów 3.1.C.b., 3.1.C.c. oraz 3.1.C.d., a w konsekwencji o braku podstaw do przyznania dofinansowania projektu. Dalej wskazano, że w treści uzasadnienia orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie ma prawidłowego uzasadnienia prawnego, wskazującego przyczyny, z powodu których uznał argumenty organu za zasługujące na uwzględnienie, natomiast argumenty skarżącej za nietrafne.
Sąd nie wyjaśnił sprzeczności w ocenach projektu w ramach poszczególnych kryteriów polegającej na tym, że eksperci uznali planowaną przez skarżącą spółkę technologię za innowacyjną, a produkt będący jej rezultatem za innowacyjny i równocześnie uznali tę technologię jako stanowiącą powielenie już istniejących rozwiązań. Tymczasem strona zarzucała niespójności oceny jej projektu w ramach kryterium nr 2 "Innowacyjność technologii planowanej do wdrożenia w ramach projektu", w którym eksperci przyznali 2,5 punktu potwierdzając, że dzięki wdrożeniu projektu wnioskodawca uzyska innowacyjne produkty dla budownictwa, a zatem "technologia stanowi rozwinięcie znanych technologii – wprowadza udoskonalenia wybranych charakterystyk znanych wcześniej rozwiązań, np. szybkości, wydajności", oraz przyznali punkt za kryterium nr 3 podkryterium A (Nowość i potencjał rynkowy końcowego rezultatu projektu) uznając, że planowany produkt jest nowy lub znacząco ulepszony w odniesieniu do dotychczas wytwarzanych w RP i jest wynikiem wdrożenia przedstawionej w projekcie technologii (gdyż spełnia wymogi art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej), a jednoczenie nie przyznano punktu w ramach podkryterium 3.1.C.b. dotyczącego braku powielenia dotychczasowych rozwiązań (13,5 pkt zamiast 14,5 pkt).
Ponadto w ocenie projektu eksperci przyznali, że zastosowana technologia wprowadza udoskonalenia wybranych charakterystyk znanych wcześniej rozwiązań oraz że planowany produkt jest nowy lub znacząco ulepszony w odniesieniu do dotychczas wytwarzanych w RP, ale równocześnie w ramach podkryterium 3.1.C.b. dwaj z trzech ekspertów oraz potem czwarty ekspert na etapie rozpatrywania protestu uznali, że projekt powiela istniejące rozwiązania. Powyższa sprzeczność, nie została w sprawie należycie wyjaśniona. Podsumowując wskazano, że w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku brak uzasadnienia prawnego wskazującego przyczyny, z powodu których Sąd uznał argumenty organu za uzasadnione, natomiast argumenty skarżącej za nietrafne.
Wobec powyższego w ponownie przeprowadzonym postępowaniu Sąd winien dokonać szczegółowej oceny, czy w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia zasad oceny projektów, w tym zwłaszcza zasad rzetelności i przejrzystości, a następnie w sposób wyczerpujący ustosunkować się do podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów dotyczących zgodności z prawem dokonanej oceny projektu w punktu widzenia kryterium innowacyjności oraz zasięgu międzynarodowego.
Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. sąd któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Rozpoznając sprawę niniejszą wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2018 r. sygn. akt I GSK 1963/18 wydanym w następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej I. sp. z o.o. w R. Badając zaskarżone rozstrzygnięcie we wskazanym wyżej zakresie uznać trzeba, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.
Należy zauważyć, iż w uzasadnieniu wyroku z 20 kwietnia 2018 r. NSA wyjaśnił, że skarżąca trafnie wskazuje na brak rzetelnej i przejrzystej oceny wniosku. Sąd zauważył, iż w zakresie oceny kryterium nr 2 "Innowacyjność technologii planowanej do wdrożenia w ramach projektu", weryfikacji podlega poziom innowacyjności technologii z punktu widzenia danej branży. W opisie kryterium wskazano, że wnioskodawca przy opisywaniu technologii powinien przedstawić cechy, parametry lub funkcjonalności, które pozwolą dokonać jej porównania w stosunku do innych znanych rozwiązań. Elementem realizacji projektów jest wdrożenie nowej technologii, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (Dz. U. z 2015r. poz. 1710, z późn. zm.). Wobec bogatej argumentacji skarżącej, odnoszącej się wprost do opisu spornego kryterium nakazującego ocenę poziomu innowacyjności z punktu widzenia danej branży, należy uznać, iż uzasadnienie oceny projektu w tym zakresie nie jest dostatecznie uargumentowane w kontekście sformułowanych zarzutów, ograniczając się do powielenia stanowiska ekspertów.
Należy wskazać, iż BGK nie odniósł się do podniesionych w proteście zarzutów co do niespójności oceny projektu w ramach kryterium nr 2 "Innowacyjność technologii planowanej do wdrożenia w ramach projektu", w którym eksperci przyznali 2,5 punktu potwierdzając, że dzięki wdrożeniu projektu wnioskodawca uzyska innowacyjne produkty dla budownictwa, a zatem "technologia stanowi rozwinięcie znanych technologii – wprowadza udoskonalenia wybranych charakterystyk znanych wcześniej rozwiązań, np. szybkości, wydajności", oraz przyznali punkt za kryterium nr 3 podkryterium A (Nowość i potencjał rynkowy końcowego rezultatu projektu) uznając, że planowany produkt jest nowy lub znacząco ulepszony w odniesieniu do dotychczas wytwarzanych w RP i jest wynikiem wdrożenia przedstawionej w projekcie technologii (gdyż spełnia wymogi art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 maja 2008r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej), a jednoczenie nie przyznano punktu w ramach podkryterium 3.1.C.b. dotyczącego braku powielenia dotychczasowych rozwiązań (13,5 pkt zamiast 14,5 pkt).
Skarżąca zasadnie wskazała na sprzeczność w ocenie projektu, w trakcie której eksperci zgodnie przyznali, że zastosowana w projekcie technologia wprowadza udoskonalenia wybranych charakterystyk znanych wcześniej rozwiązań oraz że planowany produkt jest nowy lub znacząco ulepszony w odniesieniu do dotychczas wytwarzanych w RP, ale równocześnie w ramach podkryterium 3.1.C.b. dwaj z trzech ekspertów oraz potem czwarty ekspert na etapie rozpatrywania protestu uznali, że projekt powiela istniejące rozwiązania.
Podkreślenia wymaga, iż informacja o rozstrzygnięciu protestu podlegająca ocenie sądu administracyjnego (w tym wypadku pismo BGK) winna była zawierać powody, które zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu wraz z ich uzasadnieniem. Organ winien w sposób szczegółowy odnieść się do zarzutów protestu związanych za sprzecznościami w ocenach projektu w ramach poszczególnych kryteriów polegającymi na tym, że eksperci uznali planowaną przez skarżącą spółkę technologię za innowacyjną a produkt będący jej rezultatem za innowacyjny, a równocześnie uznali tę technologię jako stanowiącą powielenie już istniejących rozwiązań.
IP nie ustosunkowała się również do zarzutu protestu dotyczącego braku sprecyzowania w regulaminie konkursu oraz pozostałej dokumentacji konkursowej jakiego rodzaju dokumenty należało przedstawić wraz z wnioskiem o dofinansowanie oraz na panelu ekspertów w celu udokumentowania realnych szans zaistnienia rezultatu projektu na rynku międzynarodowym. Skarżąca trafnie zauważa przy tym, iż w dokumentacji konkursowej nie nałożono na uczestników wymogu przedłożenia listów intencyjnych na etapie weryfikacji wniosków o dofinansowanie.
W odniesieniu do podkryterium 3.1.C.d w rozstrzygnięciu protestu brak jest wymaganej w opisie podkryterium analizy w zakresie przywołanej w proteście argumentacji na poparcie tezy, iż specyfika produktu projektu nie wymusza jego stosowania w ścisłym, ograniczonym zakresie opisanym w projekcie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy o zasadach realizacji programów orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.