Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 9 marca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1168/17

Uzasadnienie

W dniu... kwietnia 2016 r. Rada Powiatu w S. (dalej: "Rada Powiatu"), działając na podstawie art. 12 pkt 11 w związku z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1445 ze zm.) oraz art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2015 r. Nr 2156 ze zm.), dalej: "ustawa o systemie oświaty", podjęła uchwałę w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie powiatu... przez inne podmioty niż jednostki samorządu terytorialnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania.

Prowadzący Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w G. J. M. (dalej: "Strona", "Skarżący") w piśmie z dnia 4 kwietnia 2017 r. skierowanym do Starosty... wezwał do usunięcia naruszenia prawa.

Uchwałą NR... z dnia... kwietnia 2017 roku w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa Rada Powiatu uznała omawiane wezwanie za bezzasadne.

Strona zaskarżyła w części uchwałę Rady Powiatu z dnia... kwietnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o:

1. 1. stwierdzenie nieważności § 6 ust. 7 uchwały, który to przepis narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 3f w zw. z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, gdyż w wyniku uchwalenia wskazanego paragrafu organ przekroczył upoważnienie ustawowe w zakresie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji poprzez ustalenie przez organ elementów treści dokumentacji księgowo - rachunkowej oraz władczą ingerencję w sposób opisu (dekretacji) dokumentów,
2. 2. stwierdzenie nieważności załącznika nr 3 do uchwały - tabela nr 3 "Wykaz dokumentów, na podstawie których sporządzono rozliczenie w miesiącu......", ze wskazaniem rodzaju dokumentu, daty wystawienia dokumentu, nr dokumentu księgowego, pozycji z tabeli 2, nazwy wydatku, kwoty wydatku brutto z dokumentu, kwoty wydatku z dotacji dla szkoły, który to załącznik narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 3f w zw. z art 90 ust 4 ustawy o systemie oświaty, gdyż w wyniku uchwalenia wskazanego powyżej załącznika do uchwały organ przekroczył upoważnienie ustawowe w zakresie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji poprzez nałożenie na dotowany podmiot obowiązku sporządzania dodatkowych, zestawień, obliczeń i wyciągów opartych na dokumentacji finansowo - księgowej dotowanego podmiotu,
3. 3. stwierdzenie nieważności w § 7 ust. 8 uchwały zapisu "...oraz do dokonywania z niej odpisów i kserokopii. Kserokopie służące jako załączniki do protokołu powinny być poświadczone za zgodność z oryginałem przez osoby reprezentujące kontrolowane podmioty", który narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 3f w zw. z art 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, gdyż nakłada na kontrolowanego obowiązek dokonywania odpisów i kserokopii oraz poświadczenia za zgodność z oryginałem kserokopii stanowiących załącznik do protokołu,
4. 4. stwierdzenie nieważności w § 6 ust. 3 uchwały zapisu "rzeczywistej liczbie wychowanków, uczniów", który narusza przepisy prawa materialnego, tj. § 15 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz.U. z 2015 r. poz. 1872), dalej: "rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r.", oraz art. 16 pkt 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1927, z późn. zm.) poprzez użycie słów "rzeczywistej liczbie wychowanków, uczniów", w sytuacji, gdy za wychowanka uznaje się również osobę, która została skierowana do ośrodka, a jeszcze nie została w nim zakwaterowana,
5. 5. stwierdzenie nieważności w załączniku nr 4 do uchwały zapisów "rzeczywistej liczbie wychowanków, uczniów", "rzeczywista liczba uczniów, wychowanków", które naruszają przepisy prawa materialnego, tj. § 15 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. oraz art. 16 pkt 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1927 z późn. zm.) poprzez użycie w załączniku nr 4 do uchwały słów "rzeczywistej liczbie wychowanków, uczniów", "rzeczywista liczba uczniów, wychowanków", w sytuacji, gdy za wychowanka uznaje się również osobę, która została skierowana do ośrodka, a jeszcze nie została w nim zakwaterowana,
6. 6. stwierdzenie nieważności § 7 ust. 9 i § 7 ust. 10 uchwały, który narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 3f w zw. z art 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty oraz zasadę czynnego udziału w postępowaniu wyrażoną w art. 10 § 1 K.p.a. ponieważ pozbawia Skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu kontrolnym gdyż:
7. 1) pozbawia kontrolowanego uprawnienia do przedstawienia zastrzeżeń lub wyjaśnień do protokołu kontroli,
8. 2) nie nakłada na organ kontrolujący obowiązku rozpatrzenia zastrzeżeń kontrolującego do protokołu kontroli przez organ kontrolujący,
9. 3) nie nakłada na organ kontrolujący terminu 14 dni na rozpatrzenie zastrzeżeń kontrolującego do protokołu kontroli przez organ kontrolujący,
10. 4) nie przyznaje kontrolowanemu uprawnienia do złożenia na piśmie wyjaśnienia przyczyn odmowy podpisania protokołu kontroli,
11. 7. zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów wpisu oraz kosztów zastępstwa procesowego przez profesjonalnego pełnomocnika.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

W świetle przepisu art. 87 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1445 ze zm.) zgodnie, z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, Sąd uznał, iż Skarżącemu jako prowadzącemu Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w G., otrzymującego dotacje z budżetu powiatu, przysługiwało prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały Rady Powiatu w... z dnia... kwietnia 2016 r. podjętej w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Powiatu... przez inne podmioty niż jednostki samorządu terytorialnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania.

Oceniając zaskarżoną uchwałę pod kątem jej zgodności z prawem, Sąd stwierdził, że skarga jest częściowo uzasadniona.

Stosownie do art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale, że jej uregulowania przekraczają zakres delegacji ustawowej zawarty w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części, w uzasadnieniu skargi wskazując, które przepisy uchwały, uważa za naruszające prawo.

Dokonując kontroli wskazanych przez Skarżącego przepisów zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że:

1. - wniosek o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 7 uchwały, zgodnie z którym dowody księgowe ujęte w rozliczeniu przekazanej dotacji muszą zawierać sporządzony w sposób trwały opis: przeznaczenie wydatku, data zapłaty, w jakiej wysokości zostały dofinansowane z dotacji powiatu..., jest nieuzasadniony.

Stosownie do art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i mogą być wykorzystywane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Zgodnie natomiast z art. 90 ust. 3e ustawy o systemie oświaty organy j.s.t. mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania przyznanych dotacji. Przepisy te wskazują zarówno cel, na jaki mogą być wykorzystane dotacje, jak i wprowadzają możliwość kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Zgodnie z art. 90 ust. 3f powołanej ustawy osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, a w przypadku szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a - dodatkowo wglądu do list obecności, o których mowa w ust. 3, oraz ich weryfikacji.

Jak to wskazano wyżej z treści delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wynika, że jednostka samorządu terytorialnego ma prawo i obowiązek: ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Organ stanowiący j.s.t. jest zobowiązany do uwzględnienia w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji. Katalog danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji jest otwarty, o czym przesądza użyte w nim określenie "w szczególności".

Wobec powyższego, zdaniem Sądu, ani przepis § 6 ust. 7 uchwały ani wydany na jego podstawie załącznik nr 3 zawierający formularz rozliczenia otrzymanej dotacji, nie naruszają prawa, mieszczą się bowiem w formule ustalenia trybu rozliczania dotacji. Wypełnienie formularza pozwoli na ocenę (po skonfrontowaniu z dokumentami źródłowymi), czy dotacja została wykorzystana na pokrycie bieżących wydatków placówki, a więc zgodnie z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty.

1. - wniosek o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 8 uchwały, w części upoważniającej osoby kontrolujące do żądania od szkoły/placówki oświatowej kopii dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem, jest uzasadniony w części § 7 ust. 8 uchwały dotyczącej żądania poświadczenia kopii za zgodność z oryginałem przez osoby reprezentujące kontrolowane podmioty.

W ocenie Sądu takie żądanie nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o systemie oświaty i nie mieści się w granicach określenia trybu i zakresu kontroli wykorzystania dotacji. Dlatego Sąd stwierdził nieważność § 7 ust. 8 uchwały, tj. uznał za nieważne żądanie poświadczenia kopii za zgodność z oryginałem przez osoby reprezentujące kontrolowane podmioty.

1. - wniosek o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 3 uchwały i odpowiednio zapisów załącznika nr 4 do uchwały dotyczących sformułowania "...rzeczywistej liczbie uczniów, wychowanków...", zgodnie z którym wraz z rozliczeniem, o którym mowa w ust.1 osoba prowadząca szkołę, placówkę składa informację o rzeczywistej liczbie uczniów, wychowanków na każdy dzień poprzedniego miesiąca, według wzoru stanowiące załącznik nr 4 do uchwały, jest nieuzasadniony.

Sąd wskazuje, że § 15 rozporządzenia MEN z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz.U. z 2015 r. poz. 1872), z którego wynika, że nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego z dniem otrzymania przez dyrektora ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 81 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. z 2014 r. poz. 382 oraz z 2015 r. poz. 1418 i 1707), wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2017 r., a zatem nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności uchwały podjętej w dniu 29 kwietnia 2016 r. Podobnie, powołana zmiana ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej, została wprowadzona zmianą z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r. poz. 1010), a zatem po dacie podjęcia zaskarżonej uchwały.

Ponadto, wg Słownika języka polskiego PWN, wyraz: "rzeczywisty" oznacza: "autentyczny, prawdziwy". Zdaniem Sądu, użyte w zaskarżonej uchwale określenie "...rzeczywistej liczbie uczniów, wychowanków...", nie niesie treści, na które w skardze wskazuje Skarżący.

1. - wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały § 7 ust. 9 i 10 uchwały, zgodnie z którym: z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół kontroli w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, który podpisują kontrolujący i przedstawiciele kontrolowanego podmiotu (§ 7 ust. 9). Odmowa podpisania protokołu przez przedstawiciela kontrolowanego podmiotu nie wstrzymuje dalszego postępowania organu dotującego, w tym dochodzenia zwrotu dotacji w trybie określonym w odrębnych przepisach (§ 7 ust. 10).

Zawarte w § 7 ust. 9 i 10 uchwały zapisy mieszczą się w granicach postępowania kontrolnego, którego tryb jest ustalany na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Natomiast podniesione w skardze zarzuty dotyczą braku regulacji w zakresie przedstawienia zastrzeżeń lub wyjaśnień do protokołu kontroli i obowiązku rozpatrzenia wniesionych zastrzeżeń lub wyjaśnień przez organ kontrolujący.

Z wyżej wyłożonych przyczyn Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, w której podjęta została z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a co do pozostałej części na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę oddalił. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.