Uzasadnienie
Przedmiotem skargi z dnia 12 grudnia 2008 r. wniesionej przez J C jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w W z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] o odmowie przyznania płatności do gruntów rolnych i nałożeniu sankcji.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:
W dniu [...] maja 2007 r. (data nadania pocztowego) J C złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2007 r. We wniosku zadeklarował nieruchomość rolną o powierzchni [...] ha.
Pismem z dnia [...] października 2007 r. nr [..] wezwano wnioskodawcę do wyjaśnienia nieprawidłowości w zakresie zadeklarowanej działki z uwagi na błędnie podane dane identyfikacyjne. Wezwanie zostało wysłane na adres wskazany przez wnioskodawcę we wniosku o wpis do ewidencji producentów złożonym w dniu [...] marca 2004 r.
Decyzją z dnia [..,] maja 2008 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w W na podstawie art. 7 ust 1, art. 19 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 44, poz. 262) oraz art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782 w sprawie systemów wparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowych gruntów do produkcji surowców (Dz. U. Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r., str. 1 z zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) odmówił wnioskodawcy przyznania płatności obszarowej i nałożył sankcję.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z uwagi na stwierdzone różnice między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną wynoszącą więcej niż 50 % jednolita płatność obszarowa została odmówiona i została nałożona sankcja. Kierownik Biura Powiatowego zaznaczył, iż powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na 2007 r. oraz powierzchnia co do której wniosek został rozpatrzony wynosiła [...] ha. Natomiast powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej wyniosła 0,00 ha. Organ podkreślił iż z powodu braku odpowiedzi na wezwanie nr [...] z dnia [...] października 2007 r. błędy zawarte we wniosku o przyznanie płatności zostały sklasyfikowane jako wykluczające.
Decyzję wysłano i doręczono wnioskodawcy na adres podany w złożonej przez zainteresowanego w dniu [...] kwietnia 2008 r. korekcie danych do wniosku o wpis do ewidencji producentów.
Pismem z dnia 26 maja 2008 r. wnioskodawca złożył odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2008 r. W treści pisma podniósł, iż podał prawdziwe dane dotyczące powierzchni zadeklarowanej działki oraz wyszczególnił we wniosku wszystkie numery działek wraz z ich powierzchnią. Ponadto wskazał, iż w kwietniu 2008 r. do wniosku o dopłaty załączył druk W-1/4 z zaznaczonymi zmianami. Podkreślił, iż zmiana numeracji powstała w wyniku podziału geodezyjnego działki numer[...]. Po przekazaniu pod drogi Gminie P [...] działek pozostało mu [...] ha.
Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w W z dnia [...] maja 2008 r., nr[...]. W uzasadnieniu decyzji podtrzymał stanowisko organu I instancji. Ponadto uznał, iż wezwanie z dnia [...] października 2007 r. nr [...] skierowane do wnioskodawcy zostało doręczone prawidłowo w trybie art. 44 kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wskazał, iż skarżący w dniu [...] kwietnia 2008 r. złożył korektę danych do wniosku o wpis do ewidencji producentów, w której wskazał adres ul[...]. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W odniósł się do zrzutów podniesionych w odwołaniu wskazując, iż ewentualne dokumenty złożone wraz z wnioskiem wszczynającym odrębne postępowanie nie zostały z urzędu uwzględnione.
Z uwagi na niezłożenie wyjaśnień w związku z wezwaniem oraz niewystąpienie z inicjatywą dowodową organ uznał zgromadzony materiał dowodowy za wyczerpujący. Zaznaczył, iż po stronie wnioskodawcy istnieje powinność udowodnienia faktycznego użytkowania powierzchni wskazanej do przyznania płatności. W ocenie organu skarżący nie przedstawił dowodów potwierdzających tą okoliczność, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.
Pismem z dnia 12 grudnia 2008 r. J C złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. W treści skargi wskazał, iż w dniu [...] maja 2004 r. dokonano podziału działki nr [...] o powierzchni [...] ha na [...] mniejszych działek. [...] z działek zgodnie z projektem podziału zostały przeznaczone pod drogi gminne i przeszły na własność gminy. W jego posiadaniu pozostały działki o powierzchni [...] m2. W 2006 r. zlecił skomasowanie gruntów będących w jego posiadaniu. Na podstawie informacji otrzymanych od geodety, iż po skomasowaniu działek nowo powstała działka otrzyma numer[...], podał ten numer we wniosku o przyznanie płatności za rok 2007. Podkreślił, iż do dnia dzisiejszego jego zlecenie nie zostało wykonane, a właściwymi numerami działek są numery zatwierdzone w decyzji podziałowej z dnia [...] maja 2004 r.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Pismem procesowym z dnia 15 maja 2009 r. skarżący uzupełnił skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ponadto zaskarżonej decyzji zarzucił:
- a) niesłuszne nałożenie sankcji poprzez błędne przyjęcie, że niewłaściwie zadeklarował powierzchnię gruntów we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych
- b) nieuznanie złożonych wraz z wnioskiem innych dokumentów stwierdzających miejsce zameldowania i adresu do korespondencji oraz zmianę numeracji działek
- c) uznanie jego pomyłki w podaniu numeracji faktycznie istniejących działek, gdzie powierzchnia została zadeklarowana właściwie, za powód do ukarania bez możliwości obrony i wyjaśnień poprzez kierowanie korespondencji na nieaktualny adres.
W treści pisma wskazał, iż po zmianie miejsca zamieszkania korespondencja nadawana przez Agencję była kierowana na nieaktualny adres, której nie otrzymywał. Zaznaczył, iż we wnioskach o przyznanie płatności podawał nowy adres, pomimo to organ wysyłał pisma na adres stary. Pomimo podania we wniosku złożonego w dniu[...] maja 2007 r. nowego, aktualnego adresu zamieszkania oraz do korespondencji nie został wezwany do złożenia zmiany na stosownym formularzu. Agencja mimo, iż była w posiadaniu nowego adresu, nie podjęła czynności w kierunku nawiązania kontaktu telefonicznego lub poprzez wysłanie wezwania na nowy adres w celu wyjaśnienia, poprzestając na dokonaniu faktycznie nieskutecznego doręczenia wezwania na adres nieaktualny.
Ponadto skarżący powołał się na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie płatności do gruntów na rok 2006, w której organ uznał zasadność jego argumentacji dotyczącej nie doręczania korespondencji z powodu zmiany miejsca zamieszkania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności aktu (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik postępowania.
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 44, poz. 262) do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, o których mowa w art. 1, tj. ustawie z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U Nr 35, poz. 217 i Nr 99, poz. 666), wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz o opłacie skarbowej weszła w życie z dniem 15 marca 2008 r. (art. 13). W związku z powyższym w niniejszej sprawie należało stosować ustawę z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U Nr 35, poz. 217 i Nr 99, poz. 666).
Należy zaznaczyć, że stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Na podstawie ust. 2 ww. artykułu, w postępowaniu w sprawach dotyczących (m.in.) płatności bezpośredniej organ administracji publicznej:
- 1) stoi na straży praworządności;
- 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
- 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
- 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
W myśl zaś ust. 3 art. 3 ww. ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Z przytoczonych przepisów prawa wynika, iż w sprawach dotyczących dopłat bezpośrednich znajduje zastosowanie Kodeks postępowania administracyjnego, ale z modyfikacjami wynikającymi z cytowanej ustawy.
W konsekwencji należy stwierdzić, iż w postępowaniu przed organami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie zostały wprowadzone odstępstwa od zasady dwukrotnego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy, wynikającej z zasady dwuinstancyjności. Zatem organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Obowiązek ten wynika z treści art. art. 138. § 1 k.p.a.
Zgodnie z nim organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
- 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
- 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo
- 3) umarza postępowanie odwoławcze.
Natomiast § 2 w/w przepisu stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W ocenie Sądu, organ drugiej instancji uchybił obowiązkowi ponownego rozstrzygnięcia i rozpoznania sprawy co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji wydanej po wadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, w zakresie postępowania wyjaśniającego.
Zgodnie z dyspozycją art.15 ust.1, 2 i 3 Rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 z dn. 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L.04.141.18) w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania decyzji przez oba orzekające organy, po wygaśnięciu limitu czasu na złożenie pojedynczego wniosku, poszczególne działki rolne wraz z ewentualnie towarzyszącymi im uprawnieniami do płatności nie zadeklarowane w pojedynczym wniosku w celu otrzymania pomocy w ramach jakiegokolwiek systemu pomocy obszarowej, mogą być dodane do pojedynczego wniosku pod warunkiem że przestrzegane są wymogi w ramach stosownych programów pomocowych. Można też na tych samych warunkach dokonać zmian dotyczących użytkowania ziem lub systemu pomocowego w odniesieniu do poszczególnych działek rolnych lub w odniesieniu do uprawnień do płatności zadeklarowanych we wniosku, przy czym takie poprawki i uzupełnienia nie będą zatwierdzone w odniesieniu do działek rolnych, w przypadku których wykryto nieprawidłowości, jeśli właściwe władze poinformowały rolnika o nieprawidłowościach we wniosku lub jeśli powiadomiły go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu i jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości.
Z kolei zgodnie z art. 19 ww. Rozporządzenia Komisji wniosek pomocowy może być skorygowany w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku gdy właściwe władze wykryją oczywiste błędy.
Według Sądu, samo wszczęcie postępowania wyjaśniającego co do poprawności wniosku producenta rolnego o przyznanie płatności bezpośrednich nie blokuje uzupełnienia ani zmiany tego wniosku i nie skutkuje automatycznie sankcjami pieniężnymi. Dopiero w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego właściwy organ administracji może stwierdzić nieprawidłowości i wyciągnąć z tego określone w przepisach skutki prawne. Warunkiem jest jednak prawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w tym prawidłowe dokonanie doręczenia wezwania do złożenia wyjaśnień.
W przedmiotowej sprawie organ I instancji stwierdzając niezgodność w numerach ewidencyjnych działek, które zostały zgłoszone we wniosku, a posiadanymi danymi z ewidencji gruntów wezwał skarżącego do stawienia się i złożenia wyjaśnień wysyłając wezwanie na nieaktualny adres. Wnioskodawca we wniosku o dopłaty za rok 2007 wskazał swój aktualny adres (k 26 akt administracyjnych), mimo to, wbrew przepisom art. 40 i 41 k.p.a. nakazującym dokonywać doręczeń stronie na aktualny adres - wysłano wezwanie na stary adres. Gdyby dokonano doręczenia na właściwy, aktualny adres strona miałaby szansę wyjaśnić niezgodność, tym bardziej, że jak wynika z okoliczności sprawy dotyczyła ona tylko zmian w zakresie numeracji działek.
Zatem naruszenie to (dokonanie doręczenia na nieaktualny adres, mimo wskazania przez wnioskodawcę aktualnego i uznanie wezwania za doręczone prawidłowo) mogło mieć wpływ na wynik sprawy tymczasem organ odwoławczy zaakceptował sposób postępowania organu I instancji, zamiast samemu wykonać prawidłowo czynność lub uchylić decyzję wydaną w pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania.
Tak zresztą postąpił w analogicznej sprawie skarżącego dotyczącej płatności do gruntów na rok 2006, gdzie jego zdaniem rozstrzygnięcie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części (odpis decyzji z [...] lutego 2008r Nr [...], dołączony do pisma procesowego skarżącego, k 35, 36 akt sądowych). Organ w tamtej sprawie o takim samym stanie faktycznym sam uznał, że uwzględnienie aktualnego adresu wnioskodawcy pozwoliłoby na skuteczne doręczenie wezwania oraz umożliwiło wypowiedzenie się stronie, co do wykrytych w sprawie nie prawidłowości.
Reasumując: zdaniem Sądu do czasu usunięcia przez rolnika - w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym - wątpliwości, odnośnie dostrzeżonych przez organ niezgodności we wniosku, przedwczesne było stwierdzenie nieprawidłowości skutkujących odmową płatności i zastosowaniem sankcji, wynikających z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782 w sprawie systemów wparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowych gruntów do produkcji surowców (Dz. U. Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r., ze zm.).
Zatem należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem reguł postępowania nakazujących ponowne rozpoznanie i rozpatrzenie sprawy organowi odwoławczemu, przez co zaaprobowano rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wydane po przeprowadzeniu wadliwego postępowania administracyjnego i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę powyższe uwagi i doprowadzi do prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, po czym w zależności od jego wyników podejmie merytoryczną decyzję w sprawie.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. Art. 152 p.p.s.a. stanowi podstawę rozstrzygnięcia w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji.