Uzasadnienie
Pismem z 28 maja 2018 r. P.K. (dalej Skarżąca) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność Miasta [...] reprezentowanego przez Zarząd Dzielnicy [...] polegającą na negatywnej weryfikacji projektu nr [...] o nazwie "[...]" zgłoszonego do budżetu partycypacyjnego na rok 2019.
W skardze podniosła, że złożyła projekt wybudowania drogi rowerowej wzdłuż ul. [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z trasą [...]. Projekt przeszedł – co podkreśliła wnioskodawczyni - pozytywnie wstępną weryfikację formalną (liczba podpisów, prawidłowe wypełnienie formularza, etc). Jednak podczas procedury weryfikacji powtórnej uznano, że projekt jest sprzeczny z obowiązującym prawem, a to z pkt. 2.1.2 Standardów projektowych i wykonawczych dla systemu rowerowego w [...] (zarządzenie [...]).
Zdaniem Skarżącej negatywna weryfikacja (pierwsza i powtórna) narusza postanowienia § 20 ustęp 3 pkt. 2 regulaminu Przeprowadzania Budżetu Partycypacyjnego w [...] na rok 2019, stanowiącego załącznik do zarządzenia nr [...], poprzez uznanie, że zgłoszony projekt narusza obowiązujące przepisy prawa. W związku z powyższym takie rozstrzygnięcie winno zostać uchylone.
W odpowiedzi na skargę Miasto [...] reprezentowane przez Zarząd Dzielnicy [...] wniosło o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności Sąd z urzędu bada dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a."
Zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego określony został w art. 3 p.p.s.a., stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej, która - zgodnie z § 2 komentowanego przepisu - obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej jako: "k.p.a." oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.) dalej jako: "Ordynacja podatkowa", postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Ponadto zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Przytoczone regulacje wskazują, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w powołanych przepisach.
Przedmiotem skargi jest czynność Zespołu ds. budżetu partycypacyjnego w Dzielnicy [...] polegająca na negatywnej weryfikacji projektu nr [...] o nazwie "[...]" zgłoszonego przez Skarżącą do budżetu partycypacyjnego w Dzielnicy [...] na rok 2019.
Czynność ta stanowi część procedury przeprowadzania konsultacji społecznych dotyczących przeznaczenia części budżetu [...] na rok 2019, przewidzianej w Zarządzeniu nr [...] w sprawie konsultacji społecznych z mieszkańcami [...] w zakresie budżetu partycypacyjnego na rok 2019, oraz § 8 uchwały nr [...] w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami [...].
Rozważenia wymaga, czy działanie takie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Właściwość sądów administracyjnych wyznacza art. 184 Konstytucji RP który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Zakres tej kontroli określa ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która nie poddaje kontroli sądów administracyjnych wszelkich przejawów działalności administracji publicznej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej został określony w sposób pozytywny w tym znaczeniu, że zakres tej kontroli wyznacza po pierwsze to, że sąd administracyjny w zakresie swej właściwości sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej, po drugie, że właściwość sądu obejmuje rozpoznawanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 i 4 p.p.s.a.), po trzecie, wskazanie spraw w których właściwość sądu administracyjnego jest wyraźnie wyłączona (art. 5 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie należało rozważyć, czy czynność powołanego Zespołu ds. budżetu partycypacyjnego w Dzielnicy [...] polegająca na negatywnej weryfikacji projektu P.K. jako nie spełniającego kryteriów wskazanych w § 4 Regulaminu przeprowadzania budżetu partycypacyjnego w [...] na rok 2019 (załącznik do zarządzenia nr [...]) jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa.
W przepisie tym jest mowa o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, co zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnej. Tak jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność o których mowa w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. są kierowane przez organ administracji publicznej do określonych podmiotów. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku.
O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego można mówić wówczas, gdy akt lub czynność podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Chodzi więc o takie akty lub czynności które dotyczą uprawnień lub obowiązków określonych osób wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.
Przyjmując przedstawione wyżej rozumienie art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. należało dojść do wniosku, że sprawa dotycząca negatywnej weryfikacji projektu zgłoszonego w ramach budżetu partycypacyjnego, nie należy do spraw o których mowa w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Postępowanie dotyczące oceny projektów zgłoszonych przez mieszkańców dzielnicy, nie dotyczy indywidualnych uprawnień ani obowiązków wnioskodawców, ale określonych działań powołanego Zespołu ds. budżetu partycypacyjnego w danej dzielnicy. Nie jest też skierowane do indywidualnie określonych adresatów, a do ogółu mieszkańców. Z Regulaminu przeprowadzania budżetu partycypacyjnego (§ 1 ust. 1 pkt 1) wynika, że budżet partycypacyjny jest to proces konsultacji społecznych mających na celu włączenie mieszkańców w decydowanie o wydatkowaniu określonej części budżetu.
Z kolei z art. 5a ustawy o samorządzie gminnym wynika, że konsultacje mają charakter opiniodawczy, w wyniku ich przeprowadzenia uzewnętrznia się opinia mieszkańców co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy należącej do właściwości innego organu.
Z przytoczonych powyżej względów Sąd doszedł do wniosku, że działania powołanego Zespołu związane z oceną złożonych projektów w ramach budżetu partycypacyjnego nie dotyczą uprawnienia Skarżącej wynikającego z przepisów prawa i nie maja charakteru indywidualnego rozstrzygnięcia, a wobec tego skarga do sądu administracyjnego na takie działania na podstawie art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. nie przysługuje. Sąd administracyjny nie jest właściwy do oceny, czy działania te były zgodne z prawem.
Sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy także do spraw określonych w art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie podlega zatem zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe skarga podlega odrzuceniu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 i 4 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.