Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 27 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1209/17

Uzasadnienie

1. 1. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] grudnia 2004r. decyzją Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. przyznał Stronie (P. Sp. z o.o.) płatność ONW na rok 2004 w wysokości 17498,15 zł do powierzchni 191,02 ha. Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. przyznał stronie płatność ONW na rok 2005 w wysokości 17444,45 zł. do powierzchni 189,82 ha. W dalszej kolejności, decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. przyznał stronie płatność ONW na rok 2006 w wysokości 17319,15 zł do powierzchni 187,02 ha.
2. 2. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2007, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2008 r. odmówił stronie przyznania płatności ONW na rok 2007. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania wykryto tzw. błąd kontroli krzyżowej, wskazujący na fakt wnioskowania o przyznanie płatności do tych samych gruntów przez więcej niż jednego producenta rolnego. W wyniku prowadzonego postępowania dowodowego ustalono, że P. Sp. z o.o. nie użytkowało spornych gruntów rolnych. Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
3. 3. W związku z powyższymi nieprawidłowościami zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2010 r. Prezes ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW za lata 2004 – 2006, a następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. ustalił P. Sp. z o.o. kwotę nienależnie pobranych płatności ONW w łącznej wysokości 49282,53 zł. za lata 2004-2006.
4. 4. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. P. Sp. z o.o. (reprezentowane przez radcę prawnego J.P.), zwróciło się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej MR i RW) o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...].
5. 5. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Wydany w tej sprawie akt administracyjny podpisał Podsekretarz Stanu R.Z.
6. 6. Pismem z dnia 30 marca 2017 r. P. Sp. z o.o. (reprezentowane przez radcę prawnego) złożyło wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.
7. 7. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...].04.2017 r. – stosownie do treści art. 138 par. 1 pkt 1 w związku z art. 158 par. 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2017r. nr [...] odmawiająca stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Również i tym razem decyzję podpisała osoba wskazana w pkcie 5 uzasadnienia.
8. 8. Działając w imieniu Skarżącej pełnomocnik – stosownie do treści art. 52 par. 1, 53 par. 1 oraz 54 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej ppsa) zaskarżył w całości ww. decyzję i wniósł o:
9. a) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej przez Organ I instancji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa.

Ewentualnie o:

1. b) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej przez organ I instancji;
2. c) zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. I. naruszenie przepisu prawa materialnego tj. par. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 z późn. zm., dalej rozporządzenie ONW) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że przy ubieganiu się o udzielenie pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej także "płatność ONW"), producent rolny musi posiadać tytuł prawny do użytkowanego gruntu rolnego, wówczas gdy wymogiem stawianym producentowi rolnemu przesądzającym o uprawnieniu do uzyskania płatności ONW jest jedynie prowadzenie gospodarki rolnej na zadeklarowanych gruntach, wskutek czego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi błędnie uznał, że art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (dalej rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004) nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie rozpoznawanej przez Prezesa ARiMR zakończonej wydaniem decyzji nr [...];
2. II. naruszenie art. 156 par. 1 pkt 2 kpa poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób rażący, pomimo rażącego naruszenia art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz art. 268a kpa;
3. III. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 10 kpa poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało pozbawieniem strony czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności uniemożliwienie Skarżącej wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów prze wydaniem decyzji.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi.

1. 9. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami rozstrzygnięć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tego aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obowiązującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwieniem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych - co do zasady - sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu.

Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność (a niekiedy bezczynność) tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy.

II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 p.p.s.a., w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie.

Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy.

Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych - w pierwszym rzędzie weryfikowana poprzez pryzmat podstawowych zasad postępowania administracyjnego - stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparaty administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa (vide P. Piszczek: Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego w świetle orzecznictwa NSA, Episteme 2008, nr 79, s. 21-54).

1. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:
2. a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;
3. b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;
4. c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego - Dz. U z 2016 r., poz. 231 ze zm. (dalej k.p.a.) lub w innych przepisach (np. w art. 247 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa- Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm. - dalej O.p.). Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy.

Za usprawniające tok postępowania administracyjnego należy uznać rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w art. 145 § 3 p.p.s.a. polegające na tym, że w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 tego przepisu, Sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza to postępowanie.

IV. Kolejną - istotną zmianą - służącą usprawnieniu postępowania administracyjnego jest przyznanie sądom administracyjnym uprawnienia do merytorycznego orzekania (art. 145a p.p.s.a.), które stanowi odstępstwo od funkcjonującego równolegle modelu kasacyjnego. Celem zmian jest przyznanie sądowi - w zakresie objętym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 p.p.s.a. - uprawnienia zobowiązania organu w kwestii wydania decyzji lub postanowienia o wskazanym rozstrzygnięciu w określonym przez Sąd terminie. O ile okoliczności sprawy będą uzasadniały wydanie stosownego rozstrzygnięcia, Sąd nie tylko może uchylić zaskarżony akt administracyjny, ale wskazać - w wiążący sposób - tryb załatwienia sprawy, albo jej rozstrzygnięcie. Regulacja ta przyznaje więc Sądowi prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia, które jest jednak wyłączone, gdy przepisy pozostawiają to uznaniu organu.

V. Istotnym - z punktu widzenia zakresu przedmiotowego kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne I instancji - jest art. 134 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; wprowadzony został jednak wyjątek od tej zasady dotyczący skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego. Przeprowadzona zmiana wynika z brzmienia dodanego art. 57a p.p.s.a., który wprost stanowi o związaniu sądu administracyjnego granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną w tego rodzaju sprawach.

VI. Nie będąc związany granicami skargi Sąd pragnie wskazać, że obie w sprawie decyzje wydane w imieniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi podpisała ta sama osoba – podsekretarz stanu R.Z. który jest zarazem pracownikiem organu.

Warto więc zwrócić uwagę, że już w wyroku z dnia 25 stycznia 2007r., II OSK 213/06, LEX 235133 NSA zwrócił uwagę, iż w sytuacji, w której piastun funkcji Ministra (a tym bardziej wiceministra) wydał w sprawie akt administracyjny w charakterze Organu I instancji, jest on wyłączony od powtórnego rozpatrzenia sprawy w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 24 par. 1 pkt 5 k.p.a.

Nie ulega wątpliwości, że uchybienie to stanowi podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 par. 1 pkt 3 k.p.a. Z kolei treść art. 145 par.1 pkt 1b)p.p.s.a. nakazuje uchylić zaskarżony akt administracyjny, o ile Sąd stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W konsekwencji należało wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt administracyjny.

1. VII. Na negatywną ocenę zaskarżonej decyzji rzutuje także fakt, iż przy jej przygotowaniu uczestniczyli ci sami pracownicy Ministerstwa, którzy kreowali rozstrzygnięcie zaskarżone wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, np. co stanowi także o naruszeniu treści art. 24 par. 1 pkt 5 k.p.a., Vide podpisy pod decyzjami K. Pawlikowskiej, J. Czapli oraz innych pracowników, których z racji nieczytelnych podpisów zidentyfikować nie można.
2. VIII. Mając na uwadze powyższe (pkt VI i VII uzasadnienia) Sąd uznał, że pracownik podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 par. 1 pkt 5k.p.a.). Należy przyjąć, że powyższy przepis wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Powyższa reguła ma odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 27 par. 3 i 4k.p.a.). Przy założeniu, że użyte w tym przepisie sformułowanie "w pierwszej instancji" oznacza jedynie pierwszą instancję, w której wydano decyzję nieostateczną, pracownik nie podlegałby wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, stwierdzenia nieważności takiej decyzji albo wznowienia postępowania, gdy brał udział w pierwszej lub w drugiej instancji w wydaniu zaskarżonej w tym trybie decyzji ostatecznej (w wyroku NSA z dnia 11 lipca 1986r., IV SA 810/86, GAP 1988, nr 16, stwierdzono, że: "To, że dany pracownik uczestniczył w wydaniu decyzji dotychczasowej, nie jest samodzielną podstawą z art. 24 par. 3 k.p.a. do jego wyłączenia w postępowaniu z art. 149 par. 2 k.p.a., gdyż nie oznacza samo przez się, że wskutek udziału w wydaniu decyzji dotychczasowej wątpliwa może być jego bezstronność we wznowionym postępowaniu"; powyższe stanowisko Sądu, które zdaje się opierać na powyższym założeniu, jest jednak zbyt liberalne). Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko w wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy (według W. Kałuskiego, Postępowanie administracyjne, 1929, s. 37; "wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi od niego (urzędnika) pochodzić, względnie przez niego być podpisaną; w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji niższej instancji"). Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym w odróżnieniu od postępowania sądowego poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 15 kwietnia 1999r., II SA 291/99, że w przypadku podejmowania decyzji w trybie art. 127 par. 3 k.p.a. nie ma zastosowania nakaz wyłączenia pracownika przewidziany w art. 24 par. 1 pkt 5 k.p.a. Celem wyłączenia pracownika jest bowiem zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i jest bez znaczenia, czy pracownik brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji czy w tej samej instancji na mocy art. 127 par.
3. 3. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której pracownik biorący udział w wydaniu zaskarżone decyzji będzie następnie brał udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. (vide pkt VII uzasadnienia).
4. IX. W tym stanie rzecz ocena zarzutów podniesionych w skardze jest przedwczesna.
5. X. Mając na względzie powyższe – stosownie do treści art. 145 par. 1 pkt 1b) i art. 200 p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji.