Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Zakład Ubezpieczeń Społecznych – [...] Oddziału w W. (zwanego dalej: ZUS/organ) z dnia [...] kwietnia 2017 r. o numerze [...], utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2017 r. o numerze [...], którą odmówiono A.Ł. (zwanemu dalej: Skarżącym) umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym.
W piśmie z [...] grudnia 2016 r. Skarżący zwrócił się do ZUS z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy.
Po rozpatrzeniu wniosku organ decyzją z [...] lutego 2017 r., nr [...] odmówił wnioskowanego umorzenia składek na:
- - ubezpieczenia społeczne za okres od 11/2008 r. do 07/2010 r. oraz od 09/2010 r. do 04/2013 r. w łącznej kwocie [...] zł,
- - ubezpieczenie zdrowotne za okres od 11/2008 r. do 11/2013 r. w łącznej kwocie [...] zł,
- - Fundusz Pracy za okres od 11/2008 r. do11/2013 r. w łącznej kwocie [...] zł.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ przedstawił sytuację majątkową, zdrowotna i rodzinną Skarżącego, ustaloną na postawie zebranego materiału dowodowego. Powołując się na przepisy art. 28 ust. 3 oraz ust. 3a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm.; zwanej dalej: u.s.u.s.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; zwanego dalej: rozporządzeniem), ZUS nie stwierdził zaistnienia przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek.
Organ zauważył, iż Skarżący posiada zobowiązania finansowe wobec wierzycieli cywilnoprawnych, które są spłacane w kwocie miesięcznej [...] zł, w wyniku prowadzonej egzekucji przez Komornika. Jednocześnie zauważono, że nie jest zasadnym aby zobowiązania publicznoprawne, którymi są należności z tytułu nieopłaconych składek były traktowane odmiennie niż zobowiązania w stosunku do wierzycieli cywilnoprawnych.
Odnosząc się do wskazanych przez Skarżącego problemów zdrowotnych, ZUS podniósł, iż nie bagatelizuje tej kwestii, jednakże z tego powodu nie jest możliwe umorzenie zadłużenia. Zauważył przy tym, iż dokumentacja sprawy nie potwierdza, że w przypadku Skarżącego istnieje przeciwwskazanie zdrowotne do wykonywania pracy zarobkowej (brak orzeczenia o niepełnosprawności bądź niezdolności do pracy).
Podsumowując, organ zaznaczył, że analiza całości zgromadzonego materiału dowodowego nie daje podstaw do uznania, że w przypadku Skarżącego zachodzą okoliczności pozwalające na umorzenie zaległości.
W piśmie z [...] lutego 2017 r. Skarżący zawarł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] ZUS utrzymał w mocy decyzję własną z [...] lutego 2017 r. Organ w całości podzielił swoje stanowisko prezentowane w decyzji I instancji. W jego opinii obecnej sytuacji Skarżącego nie można przypisać charakteru trwałego i może ona ulec poprawie zaś spłata należności może mieć charakter układu ratalnego dostosowanego do sytuacji finansowej Skarżącego. Jednocześnie organ zakwestionował twierdzenia Skarżącego odnośnie braku popytu na świadczone przez niego usługi wskazując, że żona Skarżącego prowadzi działalność w tym samym zakresie, tj. zakładania stolarki budowlanej i to ona utrzymuje dom, uiszczając opłaty za media oraz wyżywienie.
Na powyższą decyzję Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 46 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez błędne przyjęcie iż ww. przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie bez uwzględnienia sytuacji szczególnej finansowej Odwołującego się, która powinna być brana pod uwagę przy interpretacji niniejszego przepisu, prawa procesowego, a w szczególności art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich kroków w celu niezbędnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a jedynie proste powtórzenie ustaleń organu I instancji podczas gdy organ II instancji ma obowiązek dokonać własnych ustaleń, prawa procesowego, a w szczególności art. 8 k.p.a. poprzez brak działania w celu pogłębienia zaufania obywateli do organów Państwa spowodowany wydaniem decyzji administracyjnej bez wzięcia pod uwagę istotnych okoliczności, jakimi w przypadku Skarżącego jest brak możliwości uzyskiwania jakiegokolwiek dochodu w związku z czym jest utrzymywany przez swoją rodzinę z uwagi na stan zdrowia, art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięte przez organ, co do całości żądania, skutkujące orzeczeniem wyłącznie w zakresie składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników z pominięciem rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o umorzenie składek dotyczących samego Wnioskodawcy.
Skarżący wyjaśnił, iż nie może uiścić zaległych składek ponieważ w chwili obecnej nie posiada żadnego źródła dochodu. Następnie zaznaczył, że zawieszenie działalności gospodarczej podyktowane było nie tylko trudną sytuacją gospodarczą na rynku usług stolarskich lecz także problemami zdrowotnymi, które uniemożliwiają mu podjęcie zatrudnienia czy kontynuację dotychczasowej działalności.
W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego.
Rozpatrując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji Sąd nie stwierdził naruszenia prawa.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.
Sytuacje całkowitej nieściągalności zostały enumeratywnie wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Wyliczenie zawarte w przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek.
Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2 zachodzi, gdy:
- 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
- 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 233, 978, 1166, 1259 i 1844 oraz z 2016 r. poz. 615);
- 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;
- 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;
4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;
- 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
- 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, że w stosunku do Skarżącego nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. a, ustalenia ZUS dotyczące braku którejkolwiek z przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., należy uznać za prawidłowe.
Przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do ustalenia, czy wobec Skarżącego spełniona została przesłanka określona art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia.
Przypomnieć zatem należy, iż zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną, nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:
- 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
- 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
- 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Skarżący uzasadniając zasadność umorzenia zaległych składek wskazał na brak źródeł dochodu spowodowany rezygnacją z prowadzenia działalności gospodarczej. Jak wskazał Skarżący powodem rezygnacji był jego stan zdrowia oraz brak popytu na świadczone usługi.
Mając na uwadze powyższą argumentację – Sąd stwierdził – że ustalenia organu uznać należy za odpowiadające prawu. W uzasadnieniu do odmowy zastosowania przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ZUS stwierdził, iż obecnej sytuacji majątkowej Skarżącego nie można przypisać charakteru trwałego, bowiem nie przedstawił on orzeczenia lekarskiego potwierdzającego, iż stan jego zdrowia ogranicza możliwości zarobkowania. Skarżący wskazuje wprawdzie na problemy zdrowotne ale w przedstawionej dokumentacji medycznej nie ma informacji o przeciwwskazaniach do podjęcia pracy, czy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie Skarżący nie przedłożył żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, iż z uwagi na stan zdrowia jest niezdolny całkowicie bądź czasowo do wykonywania pracy, czy choćby nie uprawdopodobnił, że podjął kroki zmierzające do uzyskania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, czy też renty z tytułu niezdolności do pracy.
Jednocześnie, Skarżący uzasadniając brak źródeł dochodu wskazuje, że zmuszony był zrezygnować z prowadzenia działalności gospodarczej z uwagi na brak popytu na rynku usług stolarskich. Powyższa argumentacją budzi pewne wątpliwości. Zastanawiającym jest bowiem, iż Skarżący w dniu [...] września 2014 r. zwiesił działalność w zakresie zakładania stolarki budowlanej z uwagi na trudności na rynku, zaś [...] września 2014 r. żona skarżącego – A.L. – rozpoczęła działalność w tym samym zakresie i prowadzi ją do dnia dzisiejszego.
Niewątpliwie w sprawie nie wystąpiły również przesłanki określone w § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia, bowiem sam Skarżący w ogóle nie podnosił by poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, jak również nie przedłożył dokumentu lekarskiego, z którego wynikałoby, że jest pozbawiony możliwości zarobkowych z uwagi na przewlekłą chorobę bądź konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny.
Podzielając zatem stanowisko organu, iż w sprawie nie wystąpiła którakolwiek z przesłanek umorzenia należności z tytułu składek, dodać należy, iż jakkolwiek to na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i podejmowania z urzędu wszelkich działań zmierzających do wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, to jednocześnie nie ulega wątpliwości, że w celu realizacji zasady prawdy obiektywnej strona powinna współpracować z organem w wyjaśnianiu istotnych okoliczności sprawy. Jak to się podnosi w orzecznictwie, strona nie jest zwolniona z obowiązku wykazywania okoliczności z zakresu jej sytuacji i podstaw rzutujących na możliwość ubiegania się o skorzystanie z dobrodziejstwa umarzania należności wobec ZUS. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi bowiem wprost, że to Skarżąca ma wykazać spełnienie przesłanek do umorzenia, to znaczy, że w tym zakresie ciężar dowodu spoczywa właśnie na niej (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r. o sygn. akt II GSK 2410/11).
Podkreślenia wymaga również, że decyzje o umorzeniu składek mają charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak pozostawienia ZUS pełnej swobody w zakresie wyboru rozstrzygnięcia w omawianym przedmiocie. Granice luzu administracyjnego dopuszczalnego przy podjęciu decyzji uznaniowej wyznaczone są bowiem ściśle przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia. Orzekanie w przedmiocie umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. musi opierać się na wyważeniu interesu publicznego i słusznego interesu strony. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 26 stycznia 2011 r. o sygn. akt II GSK 125/10 (LEX nr 952796), ustawodawca zezwalając na rezygnację z egzekwowania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, wprowadza daleko idące ograniczenia. Nawet jeżeli występuje któraś z przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., ZUS nie ma obowiązku umorzenia należności, jest to wyłącznie prawem wierzyciela, który podejmuje decyzję w oparciu o reguły wynikające z art. 7 k.p.a. ZUS jest wierzycielem dysponującym środkami publicznymi, zatem interes społeczny jest czynnikiem, który musi być brany pod uwagę, a nie tylko interes indywidualny.
Względy interesu publicznego w postaci ochrony stabilności systemu finansowania ubezpieczeń społecznych, zasada równości w zakresie obowiązków ubezpieczonych i płatników nakazują traktowanie instytucji umorzenia należności jako wyjątkowej, zastrzeżonej dla naprawdę trudnych przypadków życiowych. Oceniając "słuszność" interesu strony ubiegającej się o umorzenie należności należy brać pod uwagę względy doświadczenia życiowego, które każą odwołać się do powszechnej wiedzy na temat ogólnego poziomu życia w społeczeństwie.
W ocenie Sądu, ZUS przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy, a także dokonał wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., nie przekraczając przy tym granic uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu, nie można zarzucić organowi, aby odmawiając umorzenia należności dopuścił się naruszeń prawa, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że organ brał pod uwagę wszystkie udokumentowane fakty świadczące o sytuacji rodzinnej, majątkowej i zdrowotnej Skarżącego.
Natomiast Sąd może uchylić decyzję tylko w przypadkach istotnych naruszeń granic swobody decyzyjnej organu lub poważnego naruszenia przepisów postępowania, w tym prowadzącego do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Żadna z takich wad nie wystąpiła w przypadku zaskarżonej decyzji.
Z tych wszystkich względów, Sąd stwierdził, że ZUS nie naruszył przepisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, a tym samym zarzuty podniesione w skardze nie mogły zostać uwzględnione.
Niezrozumiałym jest również zarzut nierozstrzygnięcia co do całości żądania wniosku, skutkujący orzeczeniem wyłącznie w zakresie składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników, z pominięciem rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o umorzenie składek dotyczących samego Skarżącego. Zaskarżona decyzja nie dotyczy bowiem umorzenia składek za zatrudnionych pracowników. W tym miejscu wyjaśnić należy, że ZUS - oceniając zakres złożonego przez Skarżącego wniosku - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników (decyzja z dnia... grudnia 2016 r., nr..., utrzymana w mocy decyzją z... stycznia 2017 r., nr...). Decyzja z... stycznia 2017 r. była przedmiotem skargi, którą wyrokiem z 13 lutego 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 665/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił.
Końcowo podkreślić należy, że Sąd dokonywał oceny decyzji w dacie jej wydania i każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i – jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 r. w sprawach o sygn. akt III SA 398-399/99 – zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Aczkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie u.s.u.s.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykracza poza ramy uznania administracyjnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.