Uzasadnienie
[...] maja 2020 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie niewyrażenia zgody na wyodrębnienie funduszu sołeckiego w budżecie gminy na rok 2021. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) oraz art. 2 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz.U. z 2014 r. poz. 301 ze zm.). Uchwałą nie wyrażono zgody na wyodrębnienie środków funduszu sołeckiego w budżecie gminy na rok 2021. W uzasadnieniu do uchwały wskazano, że w 13 marca 2020 r. Rząd Rzeczpospolitej Polskiej ogłosił stan zagrożenia epidemicznego na terenie całego kraju w związku z rozprzestrzenianiem się koronawirusa SARS-CoV-2 oraz wzrostem zachorowań na wywoływaną nim chorobę COVID-19, a od 20 marca 2020 r. ogłoszono stan epidemii, wprowadzający zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności.
Obowiązujące do 1 kwietnia 2020 r. regulacje nie dopuszczały zorganizowania posiedzeń kolegialnych organów administracji publicznej przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, a spotkanie w celu przeprowadzenia sesji rady mogło stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa i zdrowia radnych oraz publiczności/ Z tego względu brak było możliwości technicznych do przeprowadzenia sesji i podjęcia przedmiotowej uchwały w terminie do dnia 31 marca 2020 r. Ponadto decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarno-Epidemiologicznego w [...] od 26 marca do 10 kwietnia 2020 r. pracownicy Urzędu Gminy w [...] objęci byli kwarantanną. W tym okresie Urząd Gminy był nieczynny.
Uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2020 r. wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] [...] maja 2020 r.
Regionalna Izba Obrachunkowa w W. uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. orzekła o nieważności uchwały Rady Gminy [...] z [...] maja 2020 r. w całości. W uzasadnieniu do podjętej uchwały RIO wskazała, iż Rada Gminy [...], podejmując badaną uchwałę, nie wzięła pod uwagę przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o funduszu sołeckim, który stanowi, że uchwała podjęta po dniu 31 marca roku poprzedzającego rok budżetowy, którego dotyczy, jest nieważna. Uchwała organu została doręczona Gminie [...] w dniu [...] czerwca 2020 r.
W skardze na uchwałę RIO z dnia [...] czerwca 2020 r. Gmina [...] zarzuciła organowi naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy o funduszu sołeckim w zw. z art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 r. poz. 374), dalej: "ustawa COVID-19". Strona skarżąca wniosła o uchylenie uchwały RIO z dnia [...] czerwca 2020 r. i umorzenie postępowania, albo o uchylenie zaskarżonej uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Gmina podniosła, że w ramach wykonywania uprawnień nadzorczych RIO poddała analizie uchwałę Rady Gminy jedynie pod kątem wymogu dotrzymania terminu wynikającego z art. 2 ust. 2 ustawy o funduszu sołeckim, tj. że uchwałę należy podjąć do dnia 31 marca roku poprzedzającego rok budżetowy, a przekroczenie tego terminu powoduje nieważność uchwały.
Organ pominął jednak tzw. specustawę COVID-19, na mocy której wstrzymano rozpoczęcie biegu albo zawieszono terminy określonych w przepisach prawa administracyjnego, a także procesowych i sądowych. Nowelizacja ustawy COVID-19 weszła w życie z dniem jej ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, tj. 31 marca 2020 r., jednakże zawieszenie i brak rozpoczęcia biegów terminów dotyczy okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonych z powodu COVID-19. Stan zagrożenia epidemicznego wprowadzono § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego od 14 marca 2020 r., w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.
Następnie od 20 marca 2020 r. do odwołania rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii ogłoszono na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Zdaniem skarżącej wykładnia językowa przepisów dotyczących zawieszenia i wstrzymania biegu terminów prowadzi do wniosku, że mają one charakter retroaktywny, tj. działają wstecz gdyż regulują zdarzenia sprzed dnia wejścia ich w życie (przed 31 marca 2020 r., stan zagrożenia epidemicznego trwa od 14 marca 2020 r.). Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875), dalej: "ustawa o zmianie ustawy COVID-19" uchyliła art. 15zzr i art. 15zzs ustawy COVID-19 (art. 46 pkt 20). Ustawa ta weszła w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, to jest w dniu 15 maja 2020 r., jednakże ważki skutek w postaci rozpoczęcia biegu terminów pojawił się dopiero po siedmiu dniach od daty wejścia w życie ustawy, to jest z dniem 24 maja 2020 r. Ten dzień jest pierwszym dniem terminów, których bieg się nie rozpoczął oraz pierwszym dniem kontynuacji biegu terminu rozpoczętego przed jego zawieszeniem przez ustawę COVID-19 (art. 68 ust. 1 i 2 oraz ust. 6 i 7 ustawy o zmianie ustawy COVID-19). Reguła rozpoczęcia biegu i kontynuacji rozpoczętych biegów terminów znajduje zastosowanie zarówno w odniesieniu do terminów prawa materialnego jak i procesowego.
Wobec regulacji wynikających z ustawy COVID-19 oraz dalszych przepisów zmieniających tę ustawę Gmina stoi na stanowisku, że uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z [...] maja 2020 r. uchwalona została w terminie.
W odpowiedzi na skargę RIO wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie organu nadzorczego – regionalnej izby obrachunkowej stwierdzającej nieważność uchwały rady gminy o niewyrażeniu zgody na wyodrębnienie w budżecie gminy funduszu sołeckiego. W myśl art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 713), rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy (...) podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Stosownie do art. 98 ust. 1 powołanej ustawy, do postępowania w tych sprawach stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidulanych sprawach z zakresu administracji publicznej. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.), a także gdy decyzja organu dotknięta jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Rozpoznając skargę według powyższych kryteriów sąd nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301), rada gminy rozstrzyga o wyodrębnieniu w budżecie gminy środków stanowiących fundusz, podejmując uchwałę, w której wyraża zgodę albo nie wyraża zgody na wyodrębnienie funduszu. Zgodnie z art. 2 ust. 2 powołanej ustawy, uchwała podjęta po dniu 31 marca roku poprzedzającego rok budżetowy, którego dotyczy jest nieważna. Termin określony w art. 2 ust. 2 ustawy o funduszu sołeckim ma więc charakter materialnoprawny i jego upływ powoduje utratę przez radę gminy kompetencji do rozstrzygania w przedmiocie wyodrębnienia funduszu sołeckiego w budżecie gminy.
W myśl art. 91 ust. 1 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym, o nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 tej ustawy. Zgodnie z art. 86 ustawy o samorządzie gminnym organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i Wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa. W myśl art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2137) w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach m.in. budżetu i jego zmian.
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że uchwała rady gminy, w sprawie niewyrażenia zgody na wyodrębnienie funduszu sołeckiego w budżecie gminy na rok 2021, została podjęta pod upływie dnia kalendarzowego określonego w art. 2 ust. 2 ustawy o funduszu sołeckim jako termin, po którym wygasa kompetencja organu gminy do wydania tego rodzaju uchwały. Skarżąca argumentuje, że nie doszło jednak do przekroczenia terminu określonego w art. 2 ust. 2 ustawy o funduszu sołeckim, ponieważ bieg tego terminu uległ zawieszeniu z mocy prawa na podstawie art. 15 zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm. - dalej: ustawa COVID-19).
Zgodnie z art. 15 zzr ust. 1 ustawy COVID-19, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Art. 15 zzr ust. 1 ustawy COVID-19 został wprowadzony przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw. Art. 15 zzr ust. 1 ustawy COVID-19 wszedł w życie 31 marca 2020 r., a utracił moc 16 maja 2020 r., w wyniku uchylenia go przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875 z późn. zm.). Terminy zawieszone na podstawie art. 15 zzr ust. 1 ustawy COVID-19 wznowiły swój bieg (biegły dalej) od 24 maja 2020 r. (art. 68 ust. 2 ustawy zmieniającej z 14 maja 2020 r.).
Od 14 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, zaś z dniem 20 marca 2020 r. w jego miejsce ogłoszono stan epidemii (rozporządzenia Ministra Zdrowia: z dnia 13 marca 2020 r. - Dz. U. z 2020 r. poz. 433 oraz z dnia 20 marca 2020 r. - Dz. U. z 2020 r. poz. 491).
W zaskarżonej uchwale RIO dokonała prawidłowej wykładni art. 15 zzr ust. 1 ustawy COVID-19 uznając, że przepis ten nie obejmuje, określonego w art. 2 ust. 2 ustawy o funduszu sołeckim, terminu do wydania przez radę gminy uchwały w przedmiocie wyodrębnienia funduszu sołeckiego w budżecie gminy. Art. 15 zzr ust. 1 ustawy COVID-19 enumeratywnie wymienia rodzaje terminów, których bieg nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Analizowany przepis nie regulował więc biegu wszystkich terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, lecz wyłącznie tych, które zostały wymienione w punktach 1 – 6 tego przepisu. Uchwała rady gminy w przedmiocie wyodrębnienia funduszu sołeckiego w budżecie gminy nie mieści się w żadnym z przypadków wskazanych w art. 15 zzr ust. 1 pkt 1 – 6 ustawy COVID-19.
Analiza całej treści ustawy COVID-19, w której szczegółowo i kazuistycznie uregulowano stan prawny w poszczególnych przypadkach w sytuacji ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, nie pozwala również na to by w wyniku wykładni celowościowej uznać, że art. 15 zzr ust. 1 pkt 1 – 6 ustawy COVID-19 dotyczy wszystkich terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Na prawidłowość takiej interpretacji analizowanego przepisu wskazuje chociażby treść art. 15zzh ust 3 ustawy COVID-19, który przewiduje możliwość zmiany terminu podęcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały, o której mowa w art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
W świetle uregulowań ustawy COVID-19, które nie zawierają ogólnej klauzuli zawieszenia biegu terminów prawa administracyjnego w sytuacji ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, tylko przewidują taką możliwość w ściśle określonych przypadkach, a jednocześnie nie wprowadziły zawieszenia biegu terminu określonego w art. 2 ust. 2 ustawy o funduszu sołeckim, termin do podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie niewyrażenia zgody na wyodrębnienie funduszu sołeckiego w budżecie gminy na rok 2021 upłynął 31 marca 2020 r.
Ponieważ sąd nie dopatrzył się w rozpoznawanej sprawie naruszeń przepisów prawa materialnego ani przepisów prawa procesowego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.