Uzasadnienie
Przedmiotem skargi z dnia 22 lipca 2011r. wniesionej przez P. Sp. z o.o. w S. (zwanego dalej skarżącą) jest pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] dotyczące odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
W dniu [...] lipca 2010 r. do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w G. wpłynął wniosek skarżącej o dofinansowanie w zakresie środka 2.5 "Inwestycje w zakresie przetwórstwa i obrotu" w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007- 2013". Wniosek otrzymał numer [...] i dotyczył projektu pn "[...]".
Skarżąca dwukrotnie (pismem z 19 lipca oraz 29 grudnia 2009r.) została wezwana do uzupełnienia wniosku.
Pismem z dnia [...] lutego 2011r. ARiMR odmówiła przyznania pomocy, na podstawie § 43 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 2 - Akwakultura, rybołówstwo śródlądowe, przetwórstwo i obrót produktami rybołówstwa i akwakultury, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. nr 147, poz. 1193 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie krajowe". Organ wskazał, że wnioskującemu nie może zostać przyznana pomoc finansowa, z uwagi na fakt, że stwierdzono uchybienia i braki w dokumentacji, uniemożliwiające prawidłową ocenę wniosku o dofinansowanie oraz ustalenie wysokości kwoty dofinansowania.
Skarżąca pismem z dnia [...] maja 2011r. wezwała Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do usunięcia naruszenia prawa.
Prezes ARiMR pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak [...] poinformował stronę skarżącą o negatywnym wyniku rozpatrzenia wezwania do usunięcia prawa.
Rozstrzygnięcie to organ oparł na przyjęciu, że drugie pismo wzywające do złożenia uzupełnień w zakresie żądania wymaganych dokumentów i skorygowania błędów było konsekwencją otrzymania od wnioskodawcy uzupełnień wniosku w ramach pierwszego wezwania, a w związku z tym zawierało inny zakres koniecznych do uzupełnienia wyjaśnień/braków i dokładnie dookreślało jakiego typu błędy popełnił wnioskodawca w dostarczonych dokumentach oraz jakiego typu dokumenty czyniłyby załączniki do wniosku jak i sam wniosek poprawnym.
W skardze na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2011r., złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu, o przyznanie skarżącej pomocy finansowej na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Rozstrzygnięciu organu zarzucono:
- 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
- a. art. 35 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1198/2006 w zw. z art. 3 tego rozporządzenia w zw. z art. 6 ust. 2 załącznika do zalecenia Komisji 2003/361/WE z dnia 6 maja 2003 poprzez błędną interpretację i zastosowanie pojęcia mikroprzedsiębiorstwa, prowadzące w konsekwencji do nieprawidłowego uznania przez organ, że skarżąca nie spełnia kryterium bycia mikroprzedsiębiorstwem, uprawniającego do uzyskania wnioskowanego dofinansowania,
- b. § 32 ust. 3 rozporządzenia krajowego poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, prowadzące do uznania, że realizacja przez spółkę planowanej inwestycji nie powoduje powstania trwałych korzyści gospodarczych,
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie przepisów:
- a. § 43 rozporządzenia krajowego oraz § 41 ust. 3 tego rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie, tj. niewezwanie skarżącej do złożenia wyjaśnień lub usunięcia braków.
- b. art. 14 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego poprzez naruszenie zasady praworządności w trakcie postępowania wyrażające się w dowolnym i nieuzasadnionym poczynieniu przez Prezesa ustaleń w zakresie istnienia faktycznych i prawnych powiązań pomiędzy skarżącą a spółkami wymienionymi powyżej w ppkt i oraz co do zawyżenia cen planowanych do zakupu od E. sp. z o.o. urządzeń.
W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi.
Wyrokiem z 21 listopada 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1792/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że strona prawidłowo została wezwana najpierw pismem z 19 lipca 2010r., a później pismem z 29 grudnia 2010r. do uzupełnienia braków i złożenia wyjaśnień dotyczących złożonego wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Sąd uznał, że nie ma podstaw - mimo odmiennego zdania wyrażonego w skardze - do wezwania spółki do uzupełnienia braków lub złożenia wyjaśnień po raz trzeci. W ocenie Sądu składając wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach PO,,Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013’’ skarżąca nie była do tego przygotowana i dopiero na etapie aplikowania o przedmiotową pomoc tworzyła warunki do jej otrzymania.
Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 652/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zdaniem sądu kasacyjnego skarga została oparta na usprawiedliwionych podstawach, o których stanowi art. 174 pkt 1 i 2 ppsa. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł i nie uwzględnił naruszenia przez Prezesa ARiMR przepisów postępowania, tj. § 43 oraz § 41 ust. 3 rozporządzenia krajowego, poprzez niewyczerpanie przez ten organ procedury usuwania braków wniosku o dofinansowanie przewidzianej tymże rozporządzeniem, skutkującego nieuchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia Prezesa ARiMR pomimo, że rozstrzygnięcie to zostało wydane wskutek naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na jego treść. Powołując przepisy § 43 ust. 2 - 4 rozporządzenia krajowego Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Agencja ma obowiązek dwukrotnego wezwania do usunięcia tych samych braków.
Po analizie pisma z 19 lipca 2010r., w którym organ wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków, NSA uznał, że dokument ten nie spełnia wymogów wynikających z postanowień § 43 ust. 2 - 4 rozporządzenia oraz z art. 54 § 1 K.p.a., gdyż wezwanie zostało bowiem sporządzone w sposób ogólnikowy. W konsekwencji sąd II instancji odmówił skuteczności temu wezwaniu. Skoro zatem pierwsze wezwanie nie było skuteczne, oznacza to, że organ administracyjny wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków wniosku tylko raz, a mianowicie pismem z dnia 29 grudnia 2010 r., naruszając jednocześnie wynikającą z postanowień § 43 ust. 2 - 4 ww. rozporządzenia regułę podwójnego wzywania do usunięcia braków.
Zatem jak wskazał sąd kasacyjny, ponowne wezwanie do usunięcia braków, dokonywane jest po przeprowadzeniu oceny otrzymanej odpowiedzi. W postępowaniu dotyczącym usunięcia braków istotne jest prawidłowe powiązanie wezwania do usunięcia braków z udzieloną odpowiedzią, co ma na celu ustalenie, czy w wyniku udzielonej odpowiedzi ujawnił się nowy brak, czy też jest on związany z poprzednio ujawnionym, do którego usunięcia strona została już wezwana.
Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutów materialnoprawnych NSA wskazał na zasadność zarzutu dotyczącego oceny merytorycznej dokonanej przez organ czy wnioskodawca spełnia (nie spełnia) kryterium bycia mikroprzedsiębiorcą, uprawniającego do uzyskania wnioskowanego dofinansowania. W sytuacji gdy organ administracyjny odmówił przyznania dofinansowania z przyczyn formalnych, z powodu nieuzupełnienia braków wniosku.
Sąd kasacyjny uwzględnił również zarzuty dotyczące bezprzedmiotowych, z przyczyn formalnych, rozważań organu administracji oraz Sądu I instancji w zakresie oceny, czy realizowana przez wnioskodawcę planowana inwestycja nie spowoduje powstania trwałych korzyści gospodarczych oraz tego, że składając wniosek o dofinansowanie wnioskodawca działał w sposób sprzeczny z celami finansowymi prawa wspólnotowego.
Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) stanowi, iż Sąd, któremu sprawa została przekazana przez Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ponownie rozpoznającego sprawę, już powyższe nieprawidłowości postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonego pisma Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2011r. wprost wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2013 r. uzasadniają uchylenie rozstrzygnięcia odmawiającego spółce P. przyznania pomocy finansowej na budowę oraz wyposażenie zakładu przetwórstwa ryb w S. Pismo z 19 lipca 2010r., w którym Prezes ARiMR wezwał spółkę do usunięcia braków/złożenia wyjaśnień nie wypełniło wymogów wynikających z postanowień § 43 ust. 2 - 4 rozporządzenia oraz z art. 54 § 1 K.p.a. Wezwanie zostało zredagowane, co wprost wskazał NSA, w sposób ogólnikowy, zabrakło dokładnego i szczegółowego określenia do jakich pozycji wniosku odnosi się wezwanie i czego konkretnie dotyczy.
Wezwanie to zatem okazało się nie skuteczne, co oznacza, że organ administracyjny wezwał spółkę do usunięcia braków wniosku tylko raz - pismem z 29 grudnia 2010r., naruszając wyrażoną w § 43 ust. 2 - 4 rozporządzenia krajowego regułę podwójnego wzywania do usunięcia braków.
W toku ponownego postępowania organ winien wystosować do wnioskodawcy wezwanie do usunięcia dostrzeżonych braków wniosku z poszanowaniem wymogów odnoszących się do procedury usuwania braków wniosku o dofinansowanie (§ 43 ust. 2 - 4 rozporządzenia) co oznacza, że w wezwaniu organ administracyjny powinien dokładnie i szczegółowo określić do jakich pozycji wniosku lub jakich załączonych (lub niezałączonych) do wniosku dokumentów odnosi się wezwanie i czego konkretnie dotyczy. Z wezwania ponadto powinno wyraźnie wynikać, czy organ wzywa do usunięcia braków czy też żąda od wnioskodawcy złożenia wyjaśnień.
Podkreślenia wymaga również to, że wzywanie wnioskodawcy zgodnie z ww. regulacjami następuje z wykorzystaniem standardów przewidzianych w rozdziale 9 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 50 – 56), a dotyczących wezwania. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz.U. Nr 72, poz. 619 ze zm.) do postępowania w sprawach przyznawania pomocy na podstawie umowy o dofinansowanie nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępnienia akt, a także skarg i wniosków.
Zatem zgodnie z art. 54 § 1 K.p.a., w wezwaniu należy wskazać:1) nazwę i adres organu wzywającego, 2) imię i nazwisko wzywanego, 3) w jakiej sprawie oraz w jakim charakterze i w jakim celu zostaje wezwany, 4) czy wezwany powinien się stawić osobiście lub przez pełnomocnika, czy też może złożyć wyjaśnienie lub zeznanie na piśmie.
Ponadto podkreślić trzeba, że z wykładni postanowień § 43 ust. 2 - 4 rozporządzenia krajowego wynika, iż Agencja ma obowiązek dwukrotnego wezwania do usunięcia tych samych braków. Jednak z tym zastrzeżeniem, że ma ono być dokonane po przeprowadzeniu oceny otrzymanej już odpowiedzi. W postępowaniu dotyczącym usunięcia braków - stanowisko niesporne, wielokrotnie przywoływane w orzecznictwie NSA - istotne jest zatem prawidłowe powiązanie wezwania do usunięcia braków z udzieloną odpowiedzią, co ma na celu ustalenie, czy w wyniku udzielonej odpowiedzi ujawnił się nowy brak, czy też jest on związany z poprzednio ujawnionym, do którego usunięcia strona została już wezwana (por. wyroki NSA: z 23 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1405/11, oraz z 6 lutego 2013 r., sygn. akty II GSK 2156/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w oparciu o art. 146 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.