Uzasadnienie
Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone rozstrzygnięciem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej: "Agencją") z dnia [...] maja 2020 r. o numerze [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
E. B.(zwana dalej: "Skarżącą") wystąpiła w dniu [...] marca 2020 r. z wnioskiem o przyznanie pomocy w ramach poddziałania 4.2 "Wsparcie inwestycji w przetwarzanie produktów rolnych, obrót nimi lub ich rozwój" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
Zaskarżonym pismem z dnia [...] maja 2020 r. Agencja odmówiła przyznania pomocy na wniosek Skarżącej z uwagi na zaistnienie okoliczności określonych w § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 października 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy Finansowej w ramach poddziałania 4.2 "Wsparcie inwestycji w przetwarzanie produktów rolnych, obrót nimi lub ich rozwój" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 651 ze zm.; zwanego dalej: "rozporządzeniem").
Organ podniósł w uzasadnieniu, że weryfikacja kryteriów wyboru operacji zakończyła się przyznaniem wnioskowi 17,63 pkt, natomiast zgodnie z § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, jeśli operacja uzyska mniej niż 20 punktów – Agencja nie przyznaje pomocy. W szczególności organ wskazał, że wniosek nie otrzymał 5 punktów na podstawie § 14 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, bowiem Skarżąca oświadczyła w rubryce nr 20.5 wniosku, że po zakończeniu realizacji operacji planowany jest ogółem zakup produktów rolnych w ramach umów obejmujących co najmniej 3 lata na poziomie nie przekraczającym 75% (tj. dokładnie 75%).
Ponadto Skarżąca nie załączyła do wniosku załącznika w postaci "Oświadczenia podmiotu ubiegającego się o przyznanie pomocy zawierającego zobowiązanie, w zakresie nabywania, po zakończeniu realizacji operacji, surowców do produkcji lub sprzedaży hurtowej na podstawie co najmniej 3- letnich umów, zawartych bezpośrednio z producentami rolnymi, na poziomie przekraczającym 75% całkowitej ilości nabywanych produktów rolnych" (zwanego dalej: "Oświadczeniem"). Końcowo organ zauważył, że informacje wynikające ze złożonych dokumentów nie dają podstaw do przyznania punktacji w zakresie pozostałych kryteriów.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na pismo Agencji z dnia [...] maja 2020 r. Skarżąca zarzuciła nieuwzględnieniem w procesie oceny jej wniosku załącznika (deklaracji), którego załączenie (oraz spełnienie) zadeklarowała w tym wniosku. Wskazała, że w wykazie załączników – w polu 24 – został zaznaczony załącznik w postaci Oświadczenia, który jednak nie został fizycznie dołączony, co obligowało organ do wezwania Skarżącej – na podstawie § 13 rozporządzenia – do jego uzupełnienia. Jednocześnie wyjaśniła, że omyłkowo oznaczono w punkcie 20.5 wniosku, że będzie nabywać produkty rolne w ramach umów na poziomie 75%.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego.
Kontrolując sprawę w ramach swoich kompetencji, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
Przypomnieć należy, że Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o pomoc finansową w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w przetwarzanie produktów rolnych, obrót nimi lub ich rozwój", której warunki i tryb przyznawania oraz wypłaty określa rozporządzenie.
Stosowanie do § 15 rozporządzenia, kolejność przysługiwania pomocy jest ustalana na podstawie danych zawartych we wniosku o przyznanie pomocy oraz dokumentach, o których mowa w § 11 ust. 2 pkt 1 i 19-22, złożonych w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy (ust. 1). Przy czym, jeżeli dane zawarte we wniosku o przyznanie pomocy i dokumentach dołączonych do tego wniosku są rozbieżne, punkty przyznaje się na podstawie danych zawartych w tych dokumentach (ust. 8). Natomiast jeżeli wniosek o przyznanie pomocy lub dołączone do niego dokumenty nie zawierają danych niezbędnych do ustalenia liczby punktów za dane kryterium, nie przyznaje się punktów za to kryterium (ust. 2). Jednocześnie w myśl § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, Agencja nie przyznaje pomocy, jeżeli przyznano mniej niż 20 punktów.
Na gruncie powyższych regulacji ukształtował się w orzecznictwie pogląd o specjalnej, dwuetapowej procedurze oceny wniosków, obejmującej: pierwszą, sformalizowaną ocenę dokonywaną jedynie w oparciu o przedłożony wniosek wraz z załącznikami, a następnie w stosunku do części wniosków wybranych do objęcia pomocą, drugi etap związany z prowadzoną kontrolą, w ramach której mogą być przedkładane uzupełnienia (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2018 r. o sygn. akt I GSK 2199/18; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z omawianych przepisów rozporządzenia wynika zatem, że w pierwszym etapie kontrola prawidłowości złożenia wniosku o przyznanie pomocy ma wyłącznie charakter formalistyczny i jest dokonywana wyłącznie na podstawie treści wniosku i załączonych do niego załączników. Organ na tym etapie nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w zakresie tego, czy spełnione są kryteria wyboru wniosku, których wnioskodawca nie wskazał we wniosku lub które nie wynikają z załączonych dokumentów. Czynności sprawdzające organu ograniczają się wyłącznie do zweryfikowania tego, czy wniosek zawiera wszystkie wymagana w danym postępowaniu dane i dokumenty. Organ nie ma natomiast kompetencji do wzywania wnioskodawcy do składania wyjaśnień w zakresie spełnienia kryteriów oceny wniosku. A zatem jeśli organ stwierdzi braki we wniosku (brak danych niezbędnych do ustalenia spełnienia kryterium), to nie przyznaje punktów za dane kryteriów, a wniosek który nie otrzymał minimalnej ilości punktów nie jest kwalifikowany do drugiego etapu oceny, na którym to dopiero organ ma kompetencje do prowadzenia postępowania wyjaśniającego i wzywania wnioskodawcy do uzupełnienia braków wniosku. Kontrolę administracyjną organ przeprowadza bowiem dopiero w przypadku wniosków o przyznanie pomocy zakwalifikowanych do udzielenia pomocy.
Przenosząc powyższe w realia kontrolowanej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że Agencja prawidłowo dokonała oceny wniosku, w tym zasadnie nie przyznała wnioskowi 5 punktów przewidzianych w § 14 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w punkcie 20.5 wniosku Skarżąca oświadczyła planowany po zakończeniu realizacji operacji zakup produktów ogółem na poziome 75%, natomiast zgodnie z tym ostatnim przepisem, dodatkowe 5 punktów mogło zostać przyznane na poziomie przekraczającym 75% całkowitej ilości nabywanych, przetwarzanych lub przechowywanych produktów rolnych. Twierdzenie Skarżącej, że oświadczenie to stanowiło omyłkę, sformułowane zresztą dopiero na etapie skargi, pozostawało bez wpływu na legalność rozstrzygnięcia i nie mogło zostać wzięte pod uwagę. Wprawdzie rację ma Skarżąca, że w polu 24 załączników do wniosku został zaznaczony załącznik w postaci Oświadczenia, jednakże bezspornie nie został on fizycznie dołączony do wniosku.
Tym samym Agencja nie miała podstaw by przy ocenie wniosku na pierwszym etapie jego weryfikacji skorzystać z możliwości przewidzianej w § 15 ust. 8 rozporządzenia, bowiem wymagałoby to stwierdzenia rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi we wniosku z danymi wynikającymi z dokumentów dołączonych do tego wniosku. W konsekwencji przyjąć należało, że brak załącznika, z którego wynikałaby rozbieżność z oświadczeniem zawartym w punkcie 20.5 wniosku sprawił, że Agencja musiała dokonać oceny na podstawie danych zawartych w samym wniosku. Jeszcze inaczej mówiąc, organ nie mógł po pierwsze stwierdzić rozbieżności pomiędzy treścią wniosku a jego załącznikiem, skoro dokument taki nie został złożony, a po drugie nie mógł oprzeć się na danych z dokumentu, którego faktycznie nie posiadał. Podkreślić przy tym trzeba, że w § 15 ust. 1 rozporządzenia wyraźnie wskazano na dokumenty "złożone", zatem faktycznie przedstawione Agencji, a ponadto złożone "w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy", co wyklucza dokumenty złożone w innym terminie niż wraz z wnioskiem.
Reasumując, w dniu złożenia wniosku nie było podstaw by potraktować oświadczenie zawarte w punkcie 20.5 wniosku jako omyłkowe, bowiem nie powstała pomiędzy nim rozbieżność z jakimkolwiek dokumentem załączonym do wniosku.
Z tego względu Agencja – stosując § 15 ust. 2 rozporządzenia – nie mogła przyznać 5 punktów za sporne kryterium, a w konsekwencji wniosek Skarżącej nie osiągnął określonego limitu 20 punktów, co uzasadniało odmowę przyznania pomocy w oparciu o przepis § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia.
Nie ma racji Skarżąca, że organ obowiązany był wystosować do niej wezwanie do usunięcia braków we wniosku. Jak to zostało już wyżej wskazane, wezwanie, o którym mowa w § 13 ust. 1 rozporządzenia, było możliwe dopiero na drugim etapie weryfikacji, zatem tylko wówczas, gdy wniosek otrzymałby minimum 20 punktów. Jest to uzasadnione przede wszystkim tym, że pomoc finansowa w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 przyznawana jest na zasadach konkursowych i tylko projekty najlepiej przygotowane i najlepiej wpisujące się w cel działania winny uzyskać dofinasowanie. Obowiązująca przy tym zasada równości wymagała, aby wszyscy wnioskodawcy byli oceniani w taki sam sposób, gdyż reguły naboru były znane dla wszystkich wnioskodawców i Skarżąca decydując się na udział w naborze zaakceptowała te reguły. W konsekwencji wszelkie mankamenty wniosku, czy też jak wskazuje to Skarżąca – omyłki, obciążały ją samą.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga i podniesione w niej zarzuty nie miały usprawiedliwionych podstaw, co obligowało do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w związku z Zarządzeniem nr 21 Prezesa Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 ustalonych w Zarządzeniu nr 39 Prezesa Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r.