Uzasadnienie
Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi P. R. jest decyzja Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z [...] maja 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] września 2017 r. nr [...], którą umorzono postępowanie administracyjne w przedmiocie wniosku o umorzenie zaległości w płatności opłat abonamentowych wraz z odsetkami za zwłokę za okres od [...] października 2012 r. do [...] sierpnia 2016 r. oraz umorzono zaległości w płatności opłat abonamentowych za okres od [...] września 2016 r. do [...] lutego 2017 r. wraz z odsetkami.
Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:
W dniu [...] listopada 2016 r. do Biura Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wpłynęło pismo P. R. z prośbą o umorzenie zaległości w płatności opłat abonamentowych rtv. W uzasadnieniu wniosku Abonent wskazał, że został zaliczony do I grupy inwalidzkiej, jednak z powodu przeoczenia nie dostarczył odpowiednich dokumentów. Do podania załączono: kserokopię orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności z [...] listopada 2012 r., kserokopię orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności z [...] kwietnia 2010 r., kserokopię decyzji ZUS o ustaleniu prawa do renty na dalszy okres z [...] czerwca 2011 r. oraz kserokopię formularza zwolnienia z opłat za używanie odbiorników radiofonicznych/telewizyjnych ([...]) z [...] marca 2012 r. (data stempla pocztowego).
Działając na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. pismem z dnia [...] maja 2017 r. wezwano Skarżącego do uzupełnienia braku formalnego wniosku z [...] listopada 2016 r. poprzez wskazanie, jakiego okresu dotyczy wniosek o umorzenie zaległości w płatności opłat abonamentowych, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania. W odpowiedzi pełnomocnik Skarżącego sprecyzował żądanie, wskazując, że wniosek dotyczy umorzenia zaległości w płatności opłat abonamentowych za okres od [...] października 2012 r. do [...] lutego 2017 r.
Decyzją [...] z [...] września 2017 r. umorzono postępowanie administracyjne w zakresie wniosku o umorzenie zaległości w płatności opłat abonamentowych wraz z odsetkami za zwłokę za okres od [...] października 2012 r. do [...] sierpnia 2016 r. oraz umorzono zaległości w płatności opłat abonamentowych za okres od [...] września 2016 r. do [...] lutego 2017 r. wraz z odsetkami.
Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.
Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] maja 2019 r. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji utrzymała w mocy decyzje własną z [...] września 2017 r.
Organ wyjaśnił, że [...] kwietnia 2019 r. został poinformowany przez Pocztę Polską S.A., że w decyzji z [...] września 2017 r. prawidłowo wskazano, że zaległości za okres od [...] października 2012 r. do [...] sierpnia 2016 r. zostały wyegzekwowane przez Urząd Skarbowy na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]z [...] października 2016 r. Zaległości zostały ściągnięte w okresie od [...] grudnia 2016 r. do [...] kwietnia 2017 r. W dniu wydania decyzji z [...] września 2017 r. na koncie abonenckim Skarżącego do uregulowania pozostawały zaległości za okres od [...] września 2016 r. do [...] lutego 2017 r., które zostały umorzrone. Dodatkowo Poczta Polska S.A. poinformowała, że Skarżący wyrejestrował odbiorniki rtv [...] marca 2017 r.
Zdaniem organu z uwagi na fakt, że należności z tytułu abonamentu rtv za okres od [...] października 2012 r. do [...] sierpnia 2016 r. zostały wyegzekwowane, prawidłowo umorzono postępowanie administracyjne w zakresie wniosku o ich umorzenie, ponieważ w tej części stało się bezprzedmiotowe. Organ podkreślił, że wyegzekwowanie zaległości za okres od [...] października 2012 r. do [...] sierpnia 2016 r. przesądza o braku możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o umorzenie w tym zakresie ze względu na to, że zobowiązanie wygasło. Bezprzedmiotowość postępowania może zostać spowodowana różnymi zdarzeniami. W postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dokonując ponownej, analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, Organ podzielił stanowisko, będące podstawą umorzenia zaległości z tytułu abonamentu wraz z odsetkami za okres od [...] września 2016 r. do [...] lutego 2017 r. Skarżący udowodnił, że w okresie wykazywanych zaległości pobierał rentę z tytułu trwałej całkowitej niezdolności do pracy oraz trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji.
Podkreślił, że KRRiT uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. postanowiła, iż przesłankami umarzania lub rozkładania na raty zaległości m.in. jest niedopełnienie formalności przewidzianych w art. 4 ust. 3 ustawy o opłatach abonamentowych przez osoby, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych. Na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych zwalnia się od opłat abonamentowych m.in. osoby wobec których orzeczono całkowitą niezdolność do pracy, na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych {Dz. U. z 2013 r. poz. 1440, z późn. zm.). Z przekazanej decyzji ZUS o ustaleniu prawa do renty na dalszy okres z dnia [...] czerwca 2011 r. wynika, że Skarżącemu przyznano prawo do renty z tytułu trwałej całkowitej niezdolności do pracy oraz trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji.
Wyjaśnił, iż stosownie do art. 4 ust. 3 ustawy, zwolnienie przysługuje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2018 poz. 2188) oświadczenie o spełnianiu warunków do korzystania ze zwolnienia, przedstawiono dokumenty potwierdzające uprawnienie do tego zwolnienia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zaskarżył całość opisanej decyzji. Wniósł o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie decyzji z [...] września 2017 r. w zakresie punktu 1 oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji [...] z dnia [...] września 2017 roku w zaskarżonej części, w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy - poprzez umorzenie zaległości w płatności opłat abonamentowych wraz z odsetkami za zwłokę w ich uiszczaniu w części dotyczącej okresu od [...] października 2012 r. do [...] sierpnia 2016 r.
- 2. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie administracyjne z wniosku o umorzenie zaległości w płatności opłat abonamentowych wraz z odsetkami za zwłokę w ich uiszczaniu w części dotyczącej okresu od [...] października 2012 r. do [...] sierpnia 2016 r., w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne w ww. zakresie nie było bezprzedmiotowe i powinno zakończyć się rozpoznaniem sprawy co do istoty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, że w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpatrując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 180; dalej: "ustawa o opłatach abonamentowych"), za używanie odbiorników radiofonicznych oraz telewizyjnych pobiera się opłaty abonamentowe. Na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych, odbiorniki radiofoniczne i telewizyjne podlegają, dla celów pobierania opłat abonamentowych za ich używanie, zarejestrowaniu w placówkach pocztowych operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe.
Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych, w wyjątkowych sytuacjach, jeżeli przemawiają za tym szczególne względy społeczne lub przypadki losowe, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji może umorzyć lub rozłożyć na raty zaległości w płatności opłat abonamentowych, odsetki za zwłokę w ich uiszczaniu, opłatę, o której mowa w art. 5 ust. 3, oraz odsetki za zwłokę w jej uiszczeniu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, iż użyty w art. 10 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych zapis "może" dowodzi tego, że umorzenie należności nawet w przypadku zaistnienia okoliczności, które przemawiałyby za umorzeniem zaległości pozostawione jest swobodnemu uznaniu i ocenie KRRiT, która każdorazowo bada indywidualne okoliczności obrazujące sytuację wnioskodawcy.
Organ administracji rozpatrując wniosek o umorzenie należności działa w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Wydanie aktu uznaniowego poprzedzać winno należyte zgromadzenie i przeanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Wszystkie te elementy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 września 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2494/13).
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że organ bezpodstawnie umorzył postępowanie administracyjnego w zakresie wniosku o umorzenie zaległości w płatności opłat abonamentowych wraz z odsetkami za zwłokę za okres od [...] października 2012 r. do [...] sierpnia 2016 r.
Z akt sprawy wynika, że wniosek o umorzenie zaległości został złożony przez Skarżącego do KRRiT pismem z [...] listopada 2016 r., tj. po otrzymaniu upomnienia o zaległościach z [...] września 2016 r.
Zaległości za okres od [...] października 2012 r. do [...] sierpnia 2016 r. zostały wyegzekwowane przez urząd skarbowy na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] października 2016 r. Zaległości zostały przymusowo ściągnięte w okresie od [...] grudnia 2016 r. do [...] kwietnia 2017 r., już po złożeniu wniosku o ich umorzenie.
Należy stwierdzić, że w myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w przytoczonym przepisie, oznacza, że przestaje istnieć jeden z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjno-prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty.
W ustalonym stanie faktycznym sprawy, przymusowe wyegzekwowanie zaległych opłat abonamentowych nie może być postrzegane, jako podstawa do wydania decyzji o bezprzedmiotowości postępowania dotyczącego umorzenia wspomnianej należności pieniężnej na podstawie art. 10 ust.1 ustawy o opłatach abonamentowych. Zdaniem Sądu organ powinien był przeprowadzić zgodne ze wszystkimi standardami postępowanie, które pozwoliłoby orzec, co do istoty sprawy. Przez orzeczenie, co do istoty w tym przypadku należy rozumieć merytoryczne odniesienie się kwestii istnienia lub braku przesłanek umorzenia zaległości z tytułu opłat abonamentowych przewidzianych w art. 10 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych.
Sąd podkreśla, że wniosek o umorzenie został złożony w trakcie egzekwowania zaległości, jeszcze przed ich przymusowym ściągnięciem.
W aktach sprawy brak wyjaśnienia, z jakich względów decyzja KRRiT została wydana dopiero po prawie roku od złożenia wniosku - już po wyegzekwowaniu istotnej części zaległości. W zaskarżonej decyzji wydanej po blisko dwóch latach od decyzji wydanej w I instancji organ stwierdził jedynie, że terminy określone w art. 35 i art. 36 k.p.a. są terminami instrukcyjnymi do załatwienia sprawy przez organ.
W ocenie Sądu, umorzenie postępowania w takich warunkach jest nieuprawnione na gruncie art. 105 § 1 k.p.a. i narusza wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej.
Wbrew twierdzeniom organu w orzecznictwie nie dominuje definitywnie pogląd o bezprzedmiotowości postępowania w zakresie udzielenia ulgi w sytuacji, w której po złożenia wniosku o jej udzielenie dojdzie do przymusowego wyegzekwowania należności objętej wnioskiem. W wielu orzeczeniach podkreśla się, że nie jest dopuszczalne umorzenie postępowania w sprawie zastosowania ulgi w spłacie zobowiązań o charakterze publicznoprawnym, jeżeli w trakcie toczącego się postępowania należność z tego tytułu została wyegzekwowana w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Przykładowo w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 sierpnia 1997 r. sygn. akt III SA 1972/95 stwierdzono, że przymusowe wykonanie zobowiązania podatkowego w czasie trwania postępowania w sprawie umorzenia zaległych odsetek nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym. W orzecznictwie podkreślano wielokrotnie, że przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do praktycznego uniemożliwienia korzystania przez zobowiązanego z możliwości określonych w tym przepisie, tj. wydania decyzji o umorzeniu zaległości o charakterze publicznoprawnym, a ponadto o bezprzedmiotowości postępowania decydowałyby okoliczności przypadkowe, jak w tym wypadku sprawność postępowania egzekucyjnego czy też sprawność postępowania w sprawie udzielenia ulgi.
W tej ostatniej kwestii doszło przy tym do naruszenia norm co do czasu trwania postępowania i w istocie takie działanie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji stało się przyczyną wyegzekwowania należności objętej wnioskiem o umorzenie przed rozpoznaniem tego wniosku.
Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 sierpnia 1997 r., sygn. I SA/Gd 514/96, stwierdzono, że: nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania z wniosku podatnika domagającego się w trybie art. 31 ust. 1 u. z. p. (ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych - Dz. U. z 1993 r. nr 108, poz. 486 ze zm.) umorzenia zaległości podatkowych wraz z odsetkami, w sytuacji, w której zaległość przestała istnieć tylko z tej przyczyny, że została wyegzekwowana od podatnika na drodze postępowania egzekucyjnego, bądź została uiszczona przez podatnika.
Prawidłowość takiej linii orzeczniczej znajduje potwierdzenie także i w orzecznictwie Sądu Najwyższego, który między innymi w wyroku z 6 lutego 2002 r., sygn. III RN 198/00 zauważył między innymi, że jeżeli organ podatkowy pierwszej instancji wydał decyzję określającą podatek, to jego zapłata przez podatnika jest wykonaniem ustawowego obowiązku, a nie wyrazem chęci uiszczenia go, co ewentualnie mogłoby być rozumiane jako zamiar rezygnacji z żądania umorzenia zaległości podatkowej. Postępowanie w sprawie umorzenia zaległości podatkowej (podobnie - zdaniem składu orzekającego - jak i postępowanie w przedmiocie umorzenia odsetek za zwłokę) jest zaś oddzielnym postępowaniem w stosunku do postępowania w sprawie określenia podatku. Równocześnie stwierdził dalej w kontekście art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej, że bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu tego przepisu oznacza brak przedmiotu żądania, w celu zrealizowania którego wszczęto postępowanie.
Stąd też jeżeli podatnik wnosi o umorzenie zaległości podatkowej, to organ podatkowy jest zobowiązany ocenić, czy zachodzą przesłanki z art. 67 § 1 Ordynacji podatkowej i wydać stosowną decyzję" (OSNP z 2002 r., nr 14, poz. 322; z glosą aprobującą A. Nity, "Glosa" z 2003 r., Nr 2, str. 37).
Powyższe poglądy mają - w ocenie Sądu - znaczenie generalnie odnoszące się do wszelkich postępowań "ulgowych", toczących się w zbliżonych do występujących w niniejszej sprawie okoliczności faktycznych. Na tle stosowania art. 10 ust. 2 ustawy o opłatach abonamentowych został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 267/16.
Zauważyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 507/20 (dostępny na stronie http://cbois.nsa.gov.pl) potwierdził prezentowane wcześniej stanowisko stwierdzając, że: "prawidłowe jest stanowisko sądu pierwszej instancji, że w tej sprawie przymusowe wyegzekwowanie zaległych opłat abonamentowych nie stanowi podstawy do wydania decyzji o bezprzedmiotowości postępowania dotyczącego umorzenia wspomnianej należności pieniężnej na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych. Wobec tego błędne jest podnoszone w skardze kasacyjnej stanowisko, że KRRiT w okolicznościach rozpoznawanej sprawy miała obowiązek umorzyć postępowanie z wniosku skarżącej".
Podsumowując, Skarżącemu przysługiwało uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o umorzenie zaległości, a wyegzekwowanie opłaty abonamentowej w przedstawionych wyżej okolicznościach, nie powodowało bezprzedmiotowości postępowania w sprawie jej umorzenia. Zatem KRRiT miała obowiązek orzec w przedmiocie całości żądania.
Wobec powyższego, w ocenie Sądu, w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 105 k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Ponownie rozpoznając sprawę w zakresie wniosku o umorzenie zaległości w płatności opłat abonamentowych wraz z odsetkami za zwłokę w ich uiszczaniu KRRiT - mając na uwadze wskazania Sądu - winna poddać analizie sytuację życiową i materialną Skarżącego. Analiza ta winna być dokonana w ramach zakreślonych wskazanymi przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu przepisami prawnymi.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postepowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.