Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez Fundację [...]w O. (dalej: Zleceniobiorca, Skarżąca, Strona) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON, dalej: organ) z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...], utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...], nakazującą zwrot środków w kwocie 1833,70 zł wynikającej z końcowego rozliczenia projektu pn. "[...]" wraz z odsetkami.
Rozstrzygnięcie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 24 czerwca 2016 r. Zleceniobiorca - Fundacja [...], zawarła z PFRON umowę nr [...] o dofinansowanie projektu pn. "[...]" na kwotę dofinansowania w wysokości 204.596,00 zł. w okresie od 02.01.2016 r. do 31.12.2016 r.
Zgodnie z umową PFRON przekazał 27.06.2016 r. I transzę dofinansowania na rachunek bankowy Strony w wysokości 102.298,00 zł, a po rozliczeniu I transzy - środki finansowe II transzy w wysokości 102.298,00 zł. w dniu 15.03.2017 r.
W dniu 31 marca 2017 r. Fundacja [...] przekazała do PFRON rozliczenie końcowe otrzymanego dofinansowania. W trakcie rozliczania umowy poproszono Zleceniobiorcę o dostarczenie kompletu dokumentów potwierdzających poniesione koszty. Ponieważ Zleceniobiorca nie złożył kompletu dokumentów potwierdzających wysokość poniesionych kosztów równą wysokości kosztów wykazanych w rozliczeniu, został wezwany do zwrotu kwoty 1.833,70 zł wraz z odsetkami wynikającymi z zapisów umowy.
Brak wpłaty skutkował wszczęciem postępowania administracyjnego, a następnie w dniu [...] stycznia 2019 r. PFRON wydał decyzję nakazującą zwrot środków w wysokości 1.833,70 zł. wraz z odsetkami wynikającymi z umowy.
Do PFRON wpłynęło odwołanie od powyższej decyzji, złożone przez Skarżącą, w którym Fundacja akceptuje wezwanie do zwrotu kwot cząstkowych: 25,72zł. (nieuznane koszty zakupu wizytownika oraz bibuły) oraz 7,98 zł. (nieuznane koszty zakupu serwetek). Nie akceptuje zaś wezwania do zwrotu kwoty 1.800,00 zł. z tytułu wynagrodzenia psychologa za miesiąc sierpień 2016 r.
W postępowaniu odwoławczym Strona została wezwana do przedstawienia do PFRON dowodów, wniosków, uwag i informacji mogących mieć w ocenie Strony znaczenie dla rozpoznania sprawy. W wyznaczonym terminie Fundacja przesłała do PFRON pismo wraz z oryginałami n/w dokumentów:
- 1) Umowa nr [...] z dn. [...].01.2016 r. zawartą z p. A.W.;
- 2) Rachunek nr [...] z dn. [...].12.2016 r. do umowy o numerze [...];
- 3) Wyciąg bankowy nr 10;
- 4) Wyciąg bankowy nr 12;
- 5) Potwierdzenie zgłoszenia do ZUS zleceniobiorcy p. A. W. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych decyzją z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...]., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r., nakazującą zwrot środków w kwocie 1833,70 zł wynikającej z końcowego rozliczenia projektu pn. "[...]" wraz z odsetkami.
W uzasadnieniu wskazano, że przedstawiony rachunek nr [...] z dnia [...].12.2016 r. za wykonane prace zgodnie z umową nr [...]nie jest rachunkiem do zawartej i przedłożonej umowy o numerze nr [...], w związku z czym nie może być uwzględniony w rozliczeniu umowy. Ponadto Zleceniobiorca w postępowaniu odwoławczym został wezwany do przedłożenia oryginału rachunku za sierpień 2016r. wraz z zestawieniem/wyliczeniem godzin za które nastąpiła zapłata. Zestawienia takiego nie dołączono. Przedłożony rachunek został wystawiony w dniu [...].12.2016 r., a Zleceniobiorca nie poświadczył na nim swoim podpisem wyliczenia godzin i okresu za który ma nastąpić zapłata.
Na powyższą decyzję Fundacja [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz Strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zarząd Fundacji przyznał zasadność nieuznania kwot wymienionych w pkt. b i c, nie zgadzając się jednocześnie z uznaniem za koszt niekwalifikowany pkt. a) - kwoty 1800 zł. Kwota ta to wynagrodzenie zatrudnionego w projekcie zleceniobiorcy (psycholog) za miesiąc sierpień 2016 r. rozliczane na podstawie rachunków wystawianych za każdy miesiąc. Rachunki na prośbę zleceniobiorcy p. A. W. były wystawiane przez księgową zatrudnioną przez Fundację do obsługi księgowej projektu. Rachunek, którego brak podnosi PFRON został wystawiony w dwóch egzemplarzach (do dokumentacji projektu oraz dla zleceniobiorcy p. A. W.). Na jego podstawie została dokonana w dniu 29.03.2017 r. płatność wynikająca z rachunku (w załączeniu wyciąg bankowy nr 10 potwierdzający dokonanie płatności wynagrodzenia na podstawie rachunku [...]). Zarząd jest przekonany, iż rachunek [...] został wraz z pozostałymi oryginałami dokumentów złożony w siedzibie PFRON.
Rachunki p. A. W. były opisane: "rachunek nr 6/odpowiedni miesiąc/2016 z dnia... za wykonanie prac zgodnie z umową [...]". Rachunek [...] był wystawiany dopiero w grudniu 2016 roku w związku z późniejszym otrzymaniem II transzy dofinansowania i faktycznie omyłkowo przez księgową na rachunku pozostawiony nr innej umowy, co nie zostało zauważone przy wystawianiu dokumentu. Niemniej jednak oprócz tej omyłki pisarskiej (KR na AW) wszystkie pozostałe dane zawarte na rachunku są poprawne. Na rachunku wyraźnie zaznaczono dane zleceniobiorcy p. A. W., nr PESEL zleceniobiorcy oraz opis za jakie stanowisko w projekcie otrzymała powyższe wynagrodzenie ([...]) za m-c VIII 2016. Rachunek powyższy został podpisany przez p. A. W. własnoręcznym podpisem. Druga strona rachunku została również opisana m.in. zapisem: "Wydatek płatny ze środków PFRON w wysokości 1.800,00 PLN poniesiony w związku z realizacją Zadania I – koszty osobowe personelu merytorycznego poz. 2.1.2.
Psycholog II – wynagrodzenie za m-c VIII 2016" i zatwierdzone pod względem merytorycznym przez Zarząd oraz formalno-rachunkowym przez księgową. Kwota wynikająca z powyższego rachunku została przesłana na konto zleceniobiorcy p. A.W., co potwierdza wyciąg bankowy nr 10 przedłożony również na żądanie PFRON.
Wskazano również, że na wielu wystawianych rachunkach w tym projekcie jest tylko numer rachunku a nie ma w ogóle odniesienia do nr umowy i rachunki takie zostały uznane przez PFRON [...] jako prawidłowe. Przedmiotowy rachunek, mimo przedstawionych powyżej zapisów jednoznacznie wskazujących na to, iż jest to rachunek [...] wystawiony do umowy nr [...] podpisanej z p. A.W., nie uznano za rachunek prawidłowy, kierując się tylko omyłką pisarską.
W odniesieniu do zapisu w decyzji, iż Zarząd nie dołączył zestawienia godzin, za które nastąpiła zapłata oraz, że na przedłożonym rachunku nie poświadczył swoim podpisem wyliczenia godzin i okresu za który ma nastąpić zapłata wyjaśniono, iż w toku realizacji projektu Fundacja nie otrzymała żadnych wytycznych, które mówiłyby o poświadczaniu rachunków do umów zleceń w ten sposób. Wszystkie rachunki wystawione w projekcie zostały dokładnie sprawdzone przez PFRON po dostarczeniu ich do PFRON i żaden z rachunków zatwierdzonych podczas kontroli PFRON jako prawidłowy nie zwierał takiego poświadczenia. Wszystkie wystawione rachunki były opisywane zgodnie z wytycznymi wynikającymi z umowy o realizację zlecenia.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
- 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia prawidłowości i zakwalifikowania rachunku przedłożonego przez Stronę skarżącą przy rozliczeniu umowy zawartej z PFRON.
W ocenie Sądu nie można zgodzić się z organem, że przedstawiony przez Skarżącą rachunek nr [...] z dnia [...].12.2016 r. za wykonane prace zgodnie z umową nr [...] nie jest rachunkiem do zawartej i przedłożonej umowy o numerze nr [...], w związku z czym nie może być uwzględniony w rozliczeniu umowy. Dodatkowo nie można w ocenie Sądu podzielić zdania organu, iż Zleceniobiorca był zobowiązany do przedłożenia oryginału rachunku za sierpień 2016r. wraz z zestawieniem/wyliczeniem godzin za które nastąpiła zapłata. Organ zarzucił Stronie, że zestawienia takiego nie dołączono, przedłożony rachunek został wystawiony w dniu [...].12.2016 r., a Zleceniobiorca nie poświadczył na nim swoim podpisem wyliczenia godzin i okresu za który ma nastąpić zapłata.
W skardze Strona wskazała, iż wynagrodzenie zatrudnionego w projekcie zleceniobiorcy (psycholog) za miesiąc sierpień 2016 r. zostało rozliczone na podstawie rachunków wystawianych za każdy miesiąc. Rachunki na prośbę zleceniobiorcy tj. p. A. W. były wystawiane przez księgową zatrudnioną przez Fundację do obsługi księgowej projektu. Sporny rachunek został wystawiony w dwóch egzemplarzach (do dokumentacji projektu oraz dla zleceniobiorcy p. A.W.) i na jego podstawie została dokonana w dniu 29.03.2017 r. płatność wynikająca z rachunku. Do akt sprawy oraz do skargi Skarżąca dołączyła wyciąg bankowy nr 10, potwierdzający dokonanie płatności wynagrodzenia na podstawie rachunku [...]. Dodatkowo podniesiono, że Strona złożyła w siedzibie PFRON rachunek [...] wraz z pozostałymi oryginałami dokumentów.
Wskazano też, że rachunki p. A. W. były opisane: "rachunek nr 6/odpowiedni miesiąc/2016 z dnia... za wykonanie prac zgodnie z umową [...]". Rachunek [...] był wystawiony dopiero w grudniu 2016 roku w związku z późniejszym otrzymaniem II transzy dofinansowania i faktycznie omyłkowo przez księgową na rachunku pozostawiony nr innej umowy, co nie zostało zauważone przy wystawianiu dokumentu. Skarżąca podnosiła w postępowaniu, jak też w skardze, że oprócz tej omyłki pisarskiej (KR na AW) wszystkie pozostałe dane zawarte na rachunku są poprawne. Na rachunku wyraźnie zaznaczono dane zleceniobiorcy p. A. W., nr PESEL zleceniobiorcy oraz opis za jakie stanowisko w projekcie otrzymała powyższe wynagrodzenie ([...]) za m-c VIII 2016. Ponadto rachunek został podpisany przez p. A.W. własnoręcznym podpisem. Druga strona rachunku została również opisana m.in. zapisem: "Wydatek płatny ze środków PFRON w wysokości 1.800,00 PLN poniesiony w związku z realizacją Zadania I – koszty osobowe personelu merytorycznego poz. 2.1.2.
Psycholog II – wynagrodzenie za m-c VIII 2016" i zatwierdzone pod względem merytorycznym przez Zarząd oraz formalno-rachunkowym przez księgową. Kwota wynikająca z powyższego rachunku została przesłana na konto zleceniobiorcy p. A. W., co potwierdza wyciąg bankowy nr 10 przedłożony również na żądanie PFRON.
Sąd, analizując akta sprawy, jak też i wyjaśnienia Strony skarżącej, uznał, iż organ nie przeprowadził w pełni postepowania dowodowego, opierając się jedynie na prostym zestawieniu numeru umowy, zawartej pomiędzy Fundacją a wykonującą zlecenie osobą psychologa p. A. W., z numerem ujawnionym na rachunku potwierdzającym wykonanie umowy zlecenia przez p. A. W. na rzecz Fundacji.
W ocenie Sądu organ nie wziął pod uwagę wszystkich dowodów przedstawionych w sprawie przez Skarżącą, a mianowicie treści i numeru umowy, treści i numeru rachunku, dyspozycji dokonania przelewów na rzecz p. A.W., jak też i wyjaśnień Skarżącej odnośnie zaistniałej pomyłki co do wpisania błędnego oznaczenia literowego w numerze umowy na spornym rachunku za sierpień 2016 r.
Organ nie przeprowadził postępowania co do zaistniałych rozbieżności, nie odniósł się do przedstawionych przez Skarżącą dowodów i nie wyjaśnił, dlaczego ich nie uznał.
Tymczasem – w ocenie Sądu – przedstawione przez Skarżącą dowody mogą wskazywać na zaistnienie pomyłki przy wpisaniu numeru umowy w treści rachunku przedstawionego przez p. A. W. za sierpień 2016 r., co w istocie nie zmienia faktu, że rachunek ten – mimo zaistnienia pomyłki co do numeru umowy – w pozostałych częściach wskazywał, kto dokonał czynności, na czyją rzecz, w jakim okresie i za jaką kwotę, a zatem wszystkie elementy, które umożliwiły weryfikację jego prawidłowości i zasadności, co z kolei powinno stanowić o jego zakwalifikowaniu i uwzględnieniu w rozliczeniu umowy zawartej pomiędzy Fundacją a PFRON.
Powyższe wskazuje, że organ nie dokonał prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy, przez co naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 k.p.a. w zw. z art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 511. ze zm.) w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy.
W ocenie Sądu organ nadto naruszył swoim działaniem art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, albowiem uzasadnienie obydwu decyzji nie spełnia wymogów zawartych w tym przepisie.
Trzeba podkreślić, że organ, działając jako I instancja, w decyzji, która nakłada na stronę postępowania obowiązek dokonania zwrotu środków, uzasadniający swoje stanowisko w postaci jednego zdania, w rażący sposób narusza ten przepis. Z treści tego uzasadnienia strona nie mogła dowiedzieć się, co należy zrozumieć poprzez niezłożenie dokumentów niezbędnych do rozliczenia transzy, albowiem nie wskazano, o jakie dokumenty chodzi.
Z kolei w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, równie lakonicznym, wskazano tylko na różnicę pomiędzy numerami umów, bez odniesienia się do argumentów wskazywanych w postępowaniu odwoławczym przez Skarżącą. Takie działanie należy również uznać za naganne, albowiem jest zaprzeczeniem istoty postępowania odwoławczego, w którym organ jest zobowiązany ponownie w całości rozpatrzeć całą sprawę.
Wskazane powyżej okoliczności świadczą o zasadności stwierdzenia naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., lecz również art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, jak również art. 11 k.p.a., który zawiera zasadę przekonywania. Jest bowiem niezbędne, aby organy wyjaśniały w takich sytuacjach stronom zasadność przesłanek, którymi się kierują, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.
Ponownie orzekając w sprawie Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i rozważy zasadność wszystkich argumentów i zastrzeżeń podniesionych przez Skarżącą na etapie odwołania (powtórzonych także w skardze). Organ winien dokonać odpowiedniego ustalenia okoliczności wskazanych jako podstawa wszczęcia postępowania co do zwrotu, a w razie potwierdzenia ich zasadności, ustalenia kwoty wydatków niekwalifikowalnych, a co za tym idzie określenia kwoty zwrotu, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu przyszłej decyzji, spełniającej wymogi art. 107 § 3 k.p.a.
Ponownie rozpatrując sprawę Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych dostosuje się do wskazań zawartych w niniejszym wyroku.
Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł jak w punkcie 1 wyroku.
Odnośnie do wniosku o zwrot kosztów, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje Skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do kosztów tych zalicza się między innymi koszty sądowe, w tym wpis, a także wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę skarżącą, o czym stanowi art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a.
Wniosek o zwrot kosztów Sąd rozstrzygnął zatem w oparciu o wskazane przepisy, zasądzając na rzecz Strony skarżącej kwotę 100,00 zł, stanowiącą sumę uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.