Uzasadnienie
Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi Ł. S. jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2020 r. [...]odmawiająca prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ube zpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r.
Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:
Skarżący wystąpił z wnioskiem o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r.
Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] czerwca 2020 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskowanego zwolnienia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) w związku z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, z późn. zm.).
W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy o COVID-19 osobie prowadzącej pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r., jeżeli prowadziła działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej najniższej podstawy wymiaru składek dla osoby prowadzącej pozarolniczą działalność.
Wyjaśnił, że zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek stanowi pomoc publiczną, mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, o której mowa w Sekcji 3.1 Komunikatu Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz. Urz. UE C 91 I z 20.03.2020). Komunikat Komisji wskazuje, że pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajdowało się w trudnej sytuacji w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014) w dniu 31 grudnia 2019 r.
Organ wskazał, że na koncie Skarżącego na dzień 31 grudnia 2019 r. istniała "zaległość z tytułu nieopłaconych składek,która przewyższa sumę przypisów składek w roku 2019". Zdaniem ZUS "powyższe oznacza, że na 31 grudnia 2019 r. Skarżący znajdował się w trudnej sytuacji, a tym samym Zakład nie mógł zwolnić wnioskującego z opłacania należności z tytułu składek".
We wniesionej do Sądu skardze Ł. S. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji bądź jej zmianę na przyznającą prawo do zwolnienia z opłacania należności za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r.
Zarzucił naruszenie rażące naruszenie przepisów formalnych, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci uznania, że na 31 grudnia 2019 r. rzekomo znajdował się w trudnej sytuacji w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na wstępie Sąd wyjaśnia, że w związku z objęciem Warszawy strefą czerwoną z tytułu panującej pandemii i wydaniem zarządzeń przez Prezesa NSA nr 39 z dnia 16 października 2020 r. i Prezesa WSA w Warszawie z dnia 16 października 20 r. nr 21 o odwołaniu rozpraw i kontynuowaniu działalności orzeczniczej w trybie posiedzeń niejawnych, sprawę przekazano do rozpoznania w trybie niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374). Przepis ten stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. - lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując sądowej kontroli według wskazanych kryteriów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca zwolnienia skarżącego z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r.
Sąd stoi na stanowisku, że zaskarżona decyzja nie zawiera wymaganego prawem uzasadnienia rozstrzygnięcia. Organ w szczególności nie wskazał, na podstawie której z wynikających z przepisów prawa przesłanek uznał, że prowadzone przez skarżącego przedsiębiorstwo znajdowało się w trudnej sytuacji w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014) w dniu 31 grudnia 2019 r.
Wyjaśnienie tej kwestii ograniczono do ogólnego sformułowania, że "na 31 grudnia 2019 r. zaległość z tytułu nieopłaconych składek na koncie przewyższała sumę przypisów składek w roku 2019 r. Oznacza to, że na 31 grudnia 2019r. znajdował się Pan w trudnej sytuacji, a tym samym Zakład nie mógł Panu udzielić pomocy i zwolnić z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek." Wskazać należy, że niezrozumiałe jest stwierdzenie, że wysokość zaległości jest wyższa niż przypisy. Z takiego bowiem stwierdzenia wynika, że zaległość powstała pomimo braku przypisu. Tymczasem w pierwszej kolejności powinien wystąpić przypis a następnie w wyniku jego nieuregulowania (niezapłacenia) powstaje zaległość w wysokości odpowiadającej przypisowi (gdy brak w ogóle wpłaty) lub w kwocie niższej niż przypis (gdy wpłacono tylko część należności). Jeżeli natomiast wskazana kwota zaległości powstała z nieopłacenia składek także z lat poprzedzających 2019 r. i organ porównuje ją z kwotą przypisanych składek tylko w 2019 r., wówczas powinno to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.
Z decyzji nie wynika ani kwota zaległości ani kwota składek, które skarżący zobowiązany był zapłacić. Podnieść należy, że skarżący kwestionuje stwierdzenie, że z powodu nieopłacenia składek znajduje się w trudnej sytuacji. W takim jednak przypadku organ powinien zapewnić udział stronie w postępowaniu i umożliwić wypowiedzenie się w sprawie zebranego materiału dowodowego, w tym co do istnienia zaległości i wyjaśnić zaistniałe sprzeczności. Stosownie bowiem do art. 10 § 1 k.p.a. przed wydaniem decyzji organ obowiązany był umożliwić skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czyniąc tym samym zadość zasadzie zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu.
W ocenie Sądu przywołany przepis prawa nie został zrealizowany, a w związku z tym doszło do jego naruszenia. Doprecyzowanie tej zasady zostało zawarte w art. 79a k.p.a. Jednocześnie organ nie wskazał, aby art. 10 § 1 k.p.a. nie miał zastosowania w sprawie ze względu np. na wystąpienie którejkolwiek z przesłanek z art. 15zzzzzn ustawy o COVID-19. W związku z tym niewątpliwie zagadnienie istnienia zaległych składek, ich wysokości, okresów, których dotyczą - wymaga wyjaśnienia. W konsekwencji powyższego w postępowaniu doszło także do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Pierwsze dwa powołane przepisy nakazują organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego.
Oznacza to, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Z kolei art. 80 k.p.a. stanowi, że organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Należy mieć na uwadze, że skarżący w skardze kwestionuje stwierdzenie jakoby jego przedsiębiorstwo znajdowało się w trudnej sytuacji w rozumieniu przywołanych przepisów. Należało zatem wyjaśnić tę kwestię przy udziale wnioskodawcy, umożliwiajac mu zajęcie stanowiska co do istnienia zaległych składek (okresu, którego dotyczą i wysokości składek).
Organ zobowiązany był wykazać w uzasadnieniu decyzji jaki konkretny przepis prawa nie pozwala stwierdzić, że warunki uzyskania wnioskowanej pomocy zostały przez Skarżącego spełnione. Należało podać jakie okoliczności faktyczne o tym przesądzają, a następnie odnieść je do konkretnych przepisów prawa i poczynić wywód, który pozwoli poznać klarowne stanowisko organu wraz z jego uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Uzasadnienia decyzji wydanej w niniejszej sprawie nie czyni zadość temu wymogowi i po jego lekturze skarżący faktycznie nie miał szansy się dowiedzieć z jakiego konkretnie przepisu prawa i gdzie opublikowanego, organ wywodzi twierdzenie o tym, że zachodzą w jego przypadku podstawy do uznania, że 31 grudnia 2019 r. znajdował się w trudnej sytuacji w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014) w dniu 31 grudnia 2019 r.
Wymogowi temu nie czynią zadość wywody (także niepełne) poczynione dopiero w odpowiedzi na skargę, która nie może zastępować uzasadnienia decyzji. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ wskazuje na treść art. 15zzzh ustawy o COVID-19 oraz wyjaśnia pojęcie,,trudnej sytuacji finansowej" powołując się na definicję zawartą w Rozporządzeniu Komisji UE nr 651/2014. Wskazuje też na wysokość zaległość z tytułu niepłaconych składek i dokonuje rozliczenia konta na dzień 31 grudnia 2019 r.
Sąd stoi jednak na stanowisku, że odpowiedź na skargę nie może zastępować czy uzupełniać zaskarżonej decyzji. Odpowiedź na skargę nie może, jako pismo procesowe, być traktowana jako "aneks" do decyzji. W odpowiedzi na skargę organ orzekający powinien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych, które powinny znaleźć się w decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu nie są wywody zawarte w odpowiedzi na skargę, lecz prawidłowość wydanej przez organ decyzji (por. wyrok WSA w Lublinie z 6 lutego 2020r., III SA/Lu 366/19; wyrok WSA w Gliwicach z 24 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 452/18). Brak stanowiska organu w przedstawionym zakresie w decyzji, pozbawił też skarżącego możliwości odniesienia się do tych kwestii w skardze.
W konsekwencji w ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone zostało z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 (decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne) i § 3 k.p.a., na podstawie którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi zatem integralny składnik decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z 12 maja 2000 r., I SA/Kr 856/98).
Zatem uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji, powinno zawierać ocenę materiału dowodowego zebranego w postępowaniu, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tej ustawy. Organ administracyjny jest zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Jak wyjaśnił WSA w Warszawie w wyroku z 7 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1245/08: "Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych.
Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy". Sąd rozstrzygający sprawę poglądy te podziela. Podkreślenia wymaga, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne, czyli takie jak w przedmiotowej sprawie) lub częściowo odmowne dla wnioskodawcy, powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (wyrok NSA z 25 stycznia 2011 r., II GSK 96/10).
Brak wykazania, że ustalono istotne okoliczności faktyczne w odniesieniu do konkretnych przepisów prawa, stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu (wyroki: WSA w Kielcach z 28 lutego 2013r., II SA/Ke 56/13 i WSA we Wrocławiu z 15 marca 2012 r., III SA/Wr 693/11). W konsekwencji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja wymogów tych nie spełnia. Biorąc to pod uwagę podkreślić trzeba, że zadaniem sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie uzasadniając należycie swojego stanowiska – stosownie do wymogów prawa - uniemożliwił stronie poznanie toku rozumowania, utrudniając tym samym możliwość polemiki, a następnie możliwość zweryfikowania tego stanowiska przez sąd administracyjny.
W tej sytuacji przedwczesne byłoby ustosunkowanie się przez Sąd w sposób przesądzający istotę sprawy do zarzutów zawartych w skardze. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe rozważania i przeprowadzi postępowanie, umożliwiające Skarżącemu wyjaśnienie kwestii jego sytuacji finansowej, regulowania należności, w tym na rzecz ZUS, rozstrzygnie sprawę co do istoty, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności organ odniesie się do zarzutów w sposób umożliwiający poznanie skarżącemu, a następnie ewentualnie sądowi administracyjnemu, powodów uwzględnienia lub nieuwzględnienia (jeżeli nadal będzie miało to miejsce) tych zarzutów.
Skarżący ubiegający się pomoc powinien złożyć wyjaśnienia, przedłożyć organowi dokumenty potwierdzające kondycję finansową, Sąd nie przesądza czy skarżący ma, czy też nie ma prawa do zwolnienia z opłacenia składek. Stwierdza wyłącznie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a organ ma obowiązek ponownego rzetelnego rozpoznania wniosku. Wydana decyzja powinna odpowiadać wymogom przepisów zarówno unijnych jak i krajowych.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.